省政府法制办主任余兴成（中）在市法制局视察 　　研究讨论仲裁案件 　　城市公园和广场管理条例立法听证会 　　行政执法人员宣誓 　　行政复议案件调查会

　　1989年11月6日，一个普通的日子，市法制局成立，我市政府法制建设由此拉开了序幕。20年来，市法制局在市委、市政府的高度重视和正确领导下，在市人大、市政协的监督指导下，在社会各界的关心呵护下，一步一个脚印走过了不平凡的道路。如今，市法制局作为政府首长依法行政的参谋、助手和法律顾问，其业务范围扩大到地方立法、行政执法监督、行政复议应诉、协同行政执法、政府合同监管、规范性文件备案审查、法制宣传培训、政府涉法事务的审查办理等，工作范围已经涉及政府工作的方方面面和各个环节，在推进依法行政、建设法治政府中发挥着重要的不可替代的作用。

　　　　

　　理念篇：

　　让法的理念不断深入人心

　　党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议将其载入宪法。为贯彻落实依法治国基本方略，国务院于1999年发布《关于全面推进依法行政的决定》。2004年3月，国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了10年建成法治政府的宏伟目标。从此，我市政府法制建设伴随着法治进程的不断加快，步入了快速发展的轨道。

　　行政机关工作人员法律素养的高低，直接关乎依法行政、建设法治政府的进程，关乎依法治国基本方略的实现。近年，为使全市各级行政机关工作人员牢固树立法律至上的观念意识，我市采取了以下措施：

　　一是建立并坚持领导干部学法制度。从2006年5月开始，我市在市委书记连维良的要求下，相继建立了市委常委会、市政府常务会议学法制度，每次会议的第一项议程是由市法制局向市委、市政府主要领导介绍一至两部国家新颁布法律法规。内容有法律法规的重大原则、核心条款内容、新法颁布后产生的重大影响和带来的机遇、政府应当履行的职责、我市相关情况分析以及贯彻落实法律法规的措施建议等。从2006年5月开始到今天，我市已经学习了130多次140多部法律法规。我市的领导干部学法制度因为制度化、规范化和常年坚持，受到了国务院和省政府的充分肯定，我市曾多次在全国、全省会议上交流介绍学法经验。去年，国务院颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》，要求全国各级政府都要建立常务会议学法制度。我市为这项制度在全国的确立作出了积极贡献。此外，我市还建立了领导干部法制短信发送制度，每周由市法制局向全市县级以上领导干部发送国家新法核心内容。上述措施，极大地增强了全市各级领导干部的法治观念，有效推进了依法行政工作的开展。

　　二是加强行政机关公务人员法制培训。在我国，行政机关承担着90％以上法律法规的贯彻落实工作。行政机关公务人员法律素养的高低，直接决定着执法的效率和效果。近年，我市加强了对行政机关公务人员特别是行政执法人员法制培训：

　　——严把“入口关”，对新上岗行政执法人员进行共用法律知识培训。通过学习培训，让行政执法人员了解行政处罚的程序、行政许可的有关规定以及行政诉讼和行政复议方面的知识和法律文书的制作等基本技能。经考试合格，才能持河南省行政执法证件上岗执法。这项制度保证了行政执法人员的基本素质，进一步提升了全市行政执法队伍的素质。

　　——强化理念教育，让行政执法人员牢固树立“执法为民”的观念。近年，我市针对行政执法队伍存在的问题，开展了如下活动：从2007年6月至12月，我市在全市范围开展为期6个月的以“依法行政、公平正义、执法为民、服务大局、党的领导”为内容的执法理念教育活动；2008年1月，专门召开全市规范行政执法行为动员大会，公布《洛阳市规范行政执法行为规定》，进一步规范和约束行政执法行为；2009年1月9日，组织全市90家执法机构负责人，面对国徽进行庄严宣誓。同时，要求执法机构与市政府签订行政执法承诺书，增强了行政执法人员的荣誉感和约束力。

　　三是开展法制宣传，大力营造依法行政环境氛围。推进依法行政，需要良好的环境氛围。近年，我市充分利用新闻媒体、政府公报、政府网站、工作简报等多种渠道，通过举办大型法制讲座、组织集中宣传活动、开展法律知识竞赛和送法到基层活动等，大力弘扬社会主义法治精神，宣传普及法律知识，取得了明显成效。目前，全市各界，特别是行政机关工作人员依法行政、按法办事的观念和意识得到了进一步增强，市法制局也因此被评为全国、全省政府法制宣传工作先进集体。　　

　　

　　立法篇：

　　让法真正体现百姓的意志

　　我市是首批经国务院批准的较大的市，具有地方立法权。市人大常委会和市政府可以根据国家法律法规分别制定地方性法规和政府规章。地方立法权是我市的一大优势，也是我市宝贵的无形资源。市法制局承担着地方性法规草案和政府规章草案的审查和起草工作。近年，市法制局在地方立法工作中大力推行开门立法、民主立法，提高了地方立法的质量和实效：

　　——实行政府立法顾问制度。我市从2003年起在全省率先实行了立法顾问制度，从我市高校、司法机关、律师事务所等单位选聘在法律、经济、语言文字等领域具有高级职称、热心社会事务、有较强参政能力的人士担任市政府立法顾问。目前，我市共选聘立法顾问20人。6年来，立法顾问共参与了52部法规规章的修改论证，参加立法座谈会、论证会78次，提出修改意见748条，80%以上的意见被吸收采纳，进一步丰富了立法形式，提高了立法质量。

　　——推行地方立法听证制度。2007年12月27日我市举行首次政府规章立法听证会，对《洛阳市火车站地区综合管理规定（草案）》实行立法听证；2009年7月，举行我市首次地方性法规立法听证会，对《洛阳市城市公园和广场管理条例（草案）》进行了立法听证。两次听证会上，参加人、旁听人等对立法发表了很好的意见和建议。由于广泛吸纳了民意，不仅提高了地方立法的质量，也在社会各界产生了良好反响。

　　——委托社会力量起草法规草案。为进一步拓宽民主立法的渠道，最大限度地避免和减少立法中的部门利益倾向。2008年4月，市法制局面向社会招标，首次尝试委托社会力量起草《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例（草案）》。结果，河南王城律师事务所中标。此次委托起草工作，受到了社会各界的广泛关注和好评,被认为是“在洛阳立法史上开了先河，具有里程碑意义”。

　　与此同时，我市还大胆实践，开拓创新，通过面向社会公开征集立法项目、面向社会公开征集对法规规章草案的意见和建议等措施，大力推进我市地方立法的民主化进程，不断提高地方立法的质量。截至目前，我市已经制定地方性法规65部、政府规章106部，基本形成了具有我市地方特色的政策法规框架体系，为构建和谐洛阳提供了强有力的政策法制保障。

　　“红头文件”也是行政机关施行行政管理的依据。我市在做好地方立法的同时，还加大了对“红头文件”的审查把关力度，确保了行政执法依据的合法有效。如，通过颁布《规范性文件制定程序和备案办法》等制度措施，明确由法制机构对“红头文件”进行审查把关，将“红头文件”的制定、发布等纳入了规范化、法制化管理的轨道；成立市政府公文审核小组和重要文稿起草小组，由其与市法制局对市政府及其办公室制发的“红头文件”进行审核把关，进一步提高了“红头文件”的质量；由全市各级政府法制机构对各级政府及其工作部门的“红头文件”实行备案审查，进行事后监督，减少和避免了违法和不当“红头文件”的出台。

　　随着形势的发展变化，不少地方性法规、政府规章及“红头文件”失去了时效，需要及时进行清理。近年，市法制局根据入世、贯彻《行政许可法》和“两转两提”等要求，多次牵头组织对全市地方性法规、政府规章和“红头文件”进行了大规模的清理，仅2008年5月至10月，市法制局就组织对全市2007年12月31日以前制发的规范性文件进行了全面清理。经过清理，决定保留4456件，修订1575件，废止1969件，确保了“红头文件”的合法有效。

　　通过上述措施，我市基本上避免了“红头文件”违法设定行政处罚、行政许可和违法增加社会公众负担的现象，从“源头上”防止和避免了违法行为的发生。　　

　　

　　监督篇：

　　让权力在阳光下规范运行

　　“阳光是最好的防腐剂”。市法制局承担着政府行为监督工作。近年，为使行政权力规范运行，我市采取了下列措施：

　　第一是推行政府信息公开。按照《政府信息公开条例》的要求，通过政府门户网站、省政府法制信息网和政府公报向社会公开行政机关的执法依据、行政执法主体和行政执法人员名单，将其完全置于社会公众的监督之下。

　　第二是实行行政执法绩效考核。在过去对依法行政工作考核的基础上，制定绩效考核办法，实行目标、业绩、过错“三位一体”的绩效考核机制，对行政执法机构进行全面严格的考核。考核结果与干部晋升、立功受奖、年终一次性奖金和年度考核优秀比例挂钩，实现了绩效考核与各项工作落实和干部使用优先条件对接，树立了真抓实干、务求实效的新风气。　

　　第三是实行协同执法制度。为了整合执法力量，提高执法效率，我市针对行政执法中执行力不高的问题，创造性地实行了协同执法制度，当其他行政执法部门遇到执法障碍时，及时上报市政府，由市法制局组织协同执法和联合执法。这项制度实行以来，已经凸现出了效果，我市先后完成了治理沿河非法采沙、违法户外广告整顿治理、违法建筑强制拆除、制止破窗开店等多项工作，解决了行政执法中的重大疑难问题。

　　第四是大力推行行政执法责任制。2006年，对市政府49个行政执法部门执行的1291部法律法规和规章中涉及8类行政行为的5814个法律依据进行全面梳理并分解了行政执法职权、确定了各部门和执法人员的责任，有效规范了政府行为。

　　第五是建立完善制度措施。建立《行政执法未果事项》、《行政复议案件办理情况月报》和《政府应诉案件办理情况月报》等制度，由市法制局及时向市委、市政府上报执法中遇到的困难和障碍，有效提高了行政执法的效率和质量；建立重大行政处罚备案审查制度，由法制局对7种重大行政处罚备案审查；对重点项目、重点企业实施重大处罚进行审核等，防止和减少了滥处罚行为的发生。

　　第六是实行全方位的监督。一是自觉接受市人大和市政协的监督，认真办理提案、议案；二是接受人民法院的司法监督，督促行政机关自觉履行生效裁决和判决；三是强化行政复议的内部监督，认真受理并审理行政复议案件；四是实行行政执法暗访制度，会同监察局和新闻媒体等单位对行政执法工作进行暗访，发现问题及时处理；五是接受社会监督，认真受理和处理社会公众对行政执法的举报投诉；六是实行责任追究，对行政执法违法机构和人员进行责任追究。

　　通过以上措施，我市依法行政工作取得了明显成效，不少工作走在了全省、全国前列，受到了国务院和省政府的充分肯定：2007年，我市依法行政工作经验在全国市县政府依法行政工作会议上交流；我市被评为2006年度全省依法行政先进单位，受到了省政府表彰；2007年，被省政府确定为全省首批依法行政示范单位，开始在全省发挥示范带动作用。

　　回顾过去，我们成就显著；展望未来，我们充满信心。党的十七大对推进依法行政、建设法治政府提出了更加明确的要求，为我们做好依法行政工作指明了方向，今后，我们将以更加饱满的精神，更加昂扬的状态，认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，着力提高执行力，强力推进依法行政，继续向着法治政府的目标阔步前进。         法宣 文/图