纠结市县之争

　　古人对县政有过经典的总结：郡县治则天下安，县域强则国家富。而今，“扩权强县”改革被舆论定位为中国最大的一次权力下放运动。

　　改革始自1992年，浙江、河北、江苏、河南等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”去年2月发布的中央一号文件则再度聚焦三农问题，明确要求推进省直接管理县(市)财政体制改革。

　　所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由“省管市—市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

　　“省管县”改革首先从财政角度铺开，河北是财政部首批“扩权强县”改革试点省份之一，仅限于在财政体制方面试水，财政管理与行政管理的错位以及地级市“掌权不放”或者变相收权的现实都给这项改革带来了不小的阻力。然而，当学术界把一份被他们认为是“一步到位”的财政和行政上的“双直管”方案摆在执政者面前时，这个颇有前瞻性的方案最终还是没能在湖南推行，市县在“跑马圈县”问题上已经产生了共鸣，在这种情况下，稳步推进自然是最好的选择。

　　省直管县改革是对利益的重新调整，对权力的重新分配，这场改革背后凸显了各方利益的纠结。有专家预言，“省管县”这一改革，最终将带来中国行政区划的大变革，减少政府层级的思路无疑是个大方向。广东已经开始了从财政省管到行政省管的探路，把提高行政效率作为新一轮省直管县改革的目标，他们亟待破解行政省管县这道困扰了中国十多年的难题。

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　　作为财政部首批“扩权强县”改革试点省份之一，推行了5年的河北省直管县改革却只能在深水区匍匐前行，权力下放的背后是各方利益的重新调整和分配，而财政管理与行政管理的错位，又增添了财政资源科学配置的难度。

　　河北：

　　在深水区前行

　　“办理一个房产项目手续，要用一年甚至三年时间，盖166枚公章，涉及94项收费，除非我们的地底下是金砖，否则谁还来我们这里搞开发？”2009年2月13日，河北省委书记张云川在全省干部作风大会上大发雷霆。

　　张云川的担心并非空穴来风，于2005年启动的“扩权强县”改革在河北一直不瘟不火地进行着，直到去年，在一些项目的审批环节上仍然繁冗复杂，这让河北高层决心加大力度实施改革。

　　“继续推进省直管县财政管理方式改革，直管范围扩大到92个县。”92，这个出现在今年河北省政府工作报告中的数字引起了广泛关注，财政直管县占全省136个县(市)的2/3，意味着河北省直管县财政体制改革步入深水区。

　　实行省直管县财政体制后，设区市原则上不再分享直管县的财政收入，但保留上年度财政收入分享基数。以增值税为例，扩权强县后，中央分享75%，省分享10%，直管县分享15%。原属设区市的10%全部留给扩权县。

　　2009年4月1日起，河北省正式对原有22个扩权县市和新纳入省财政直接管理的43个产粮大县，实行统一的省直接管理财政体制。“扩权强县”改革带来的最直接变化就是减少了大量中间环节，资金运行的效率提高。

　　河北省所辖11个地级市共136个县(市)，县级区划数量仅少于四川省，排在全国第二，县级官员们希望通过这项财政体制改革实现基本公共服务均等化。

　　如何让地级市放权成为“省管县”改革成功与否的关键因素。然而，河北在改革推进过程中的小心谨慎却造成“扩权强县”之后，许多地级市开始大肆扩张地盘。行政区划改革不到位，让河北“省管县”改革面临无形的阻力。

　　有专家指出，如果全面实行“省管县”，在一定程度上县与地级市可以平起平坐，这确实容易导致地级市产生扩大城市规模的冲动。

　　在河北“扩权强县”改革中，被列为“省管县”的大多是距离中心城市较远的县市，平山县、大名县等国家级贫困县也进入了“省管县”的行列。在大名县委书记王晓桦看来，扩权减少了部分审批环节，但效果如何还无法做出判断，“一些经济实力强的县市效果可能更好些”。

　　在此之前，唐山市和保定市已先后完成对中心城市周边县市的吞并。河北省会石家庄市的扩城计划进行得却并不顺利，至今仍没有实现把正定、鹿泉、藁城、栾城四个周边县纳入石家庄市，按照城区的功能来建设管理的想法。目前，石家庄市已着手建立滨河新区，这个总面积约135平方公里的新区规划，从某种意义上弥补了石家庄的扩城失利。

　　“河北省现在只有22个扩权县试点，用不了几年就会施行省管县，有些县现在能拿进来就拿进来了，拿不进来就被省里拿走了。”石家庄市一位官员说。

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　　湖南：

　　“跑马圈县”冲动

　　被学术界称为“一步到位”的财政和行政上的“双直管”省直管县方案最终并没有在湖南推行，而“跑马圈县”却已成为市县的共同冲动，当决策者对理论思路的可操作性尚存担忧之时，稳步推进自然是最好的办法。　　

　　被专家称为一步到位的“省管县”方案并没有被推行开来，这让湖南省县域经济研究会的五位专家颇为遗憾，目前湖南省有88个建制县市，他们认为“省直管县”最终数量在40～50个比较合适。专家们起草的实际上是一套财政和行政上的“双直管”方案，但在湖南省随后正式出台的“省直管县”方案中，依然推行的是财政上的“省直管县”。

　　但“双直管”仍是大势所趋，在“省管县”体制改革过程中，必将伴随新一轮的行政区划调整，而这轮调整，县级行政区将是被重新分割的主要对象。在湖南，“跑马圈县”已成为市县的共同冲动。

　　在湖南，除了长沙市的长沙县、望城县和湘西自治州所辖县市没有省直管外，其他县市都在省财政直管之列。

　　湖南正式公布的“省直管县”方案中，虽然没有涉及县市区划调整，却也留出了空间，长沙县和望城县就有改为长沙市下辖区的可能，这与长沙市近年来宏大的“造城运动”相符。

　　在湖南省，“小马拉大车”与“大马拉小车”的现象并存。地级市邵阳、怀化下辖县都在十个左右，“小马拉大车”难以发挥以城带乡的辐射作用；而湘潭市只管两个县，长沙市只管四个县，就是“大马拉小车”。

　　“像长沙这样的城市完全可以‘吞’下周边更多的县，发挥其作为区域核心的带动和辐射作用。”在湖南省县域经济研究会秘书长张友良看来，过去的区划都是以行政区划分的，而不是经济功能区划，经济发展受到行政区划的刚性制约，所以，要全面实行省直管县，必须首先对县市行政区划进行调整，要按经济功能重新划分县市格局。

　　“无论是省里、市里，还是县里，都有区划调整的需求，都希望把县市划归入相应的经济圈里。”张友良举例说，怀化、邵阳等地市规模很小，比较弱，原来只能算一个小城市，后来升格为地级市。“如果没有地区价值的话，没有必要升级为地级市，充其量也就是一个县级市。”张友良说。

　　岳阳和怀安县行政区划相互交织，“这种情况是历史造成的，在省改县的改革阶段，如果不调整必然会遇到发展的障碍。现有地级市可以做大做强，发展为省级次中心城市，部分小县可以并入现有地级市。”张友良认为，省管县改革，需兼顾地级中心城市利益，宜采取“郊县改区”等配套措施，最大限度地预留和拓展地级市发展空间。

　　由此，地级市吞掉周边县的冲动，有了充足的理论基础。

　　按照湖南省县域经济研究会的设想，湖南省现在有14个地级市和自治州首府吉首市可以吞掉周边的县，例如长沙市将望城县改为区建制，株洲市将株洲县改为区建制，湘潭市将韶山改为区建制，等等。

　　虽然湖南省暂时没有采纳他们的方案，但张友良认为，从学术理论上和经济功能区发展的需求看，这样的调整更为合理，更符合发展的需求。而且一些县也希望被较强的地级市吞掉，比如湘阴县希望划入长沙市，但现在的区划属岳阳市。

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　　广东：

　　为全国探索新经验

　　财政省管县早已不是新鲜事物，从财政省管过渡到行政省管，广东把提高行政效率作为新一轮省直管县改革目标，亟待破解行政省管县难题。　　

　　“依法探索省直管县体制改革试点、开展经济发达镇行政管理体制改革试点、抓好改革的评估工作等方面，实现新突破，继续为全国改革不断探索新经验。”这是今年中央对广东新一轮行政管理体制改革提出的新要求。

　　早在6年前，广东就开始了从财政省管到行政省管的过渡。

　　2004年，广东正式出台《促进县域经济财政性措施意见》，为配合该文件精神的落实，广东又先后出台了三项配套政策改革，即财政、项目审批及干部行政级别的政策改革。

　　其中，在财政方面，要求在确保各县既得利益的基础之上，省对县实行超增分成，且转移支付力度较以往明显加大；在行政放权方面，广东省赋予县(市)更大的自主权和决策权，凡省已下放给地级市的审批权，除法律、法规、规章另有规定外，一律下放到县(市)。

　　“省管县”一般把县、县级市都要列入范围之内，目前广东21个地级以上市共辖有67个县级行政区域，“在省直管县体制下，如何实现对众多县级行政区域的有效管理，这必然对省政府的管理能力形成巨大挑战。”

　　在推行“省直管县”过程中，是否会造成县级之间重复建设、不利于集中财力发展中心城市，甚至在放权后造成地方管理混乱等一系列问题，都将考验省政府的执政智慧，广东省方面也因此保持着谨慎的态度。

　　广东某县委书记说，“省管县”财政改革自1996年就开始了，一直到现今，财政省管县并没有从根本上发生变化。今年3月份，所处地级市根据国家相关精神将该产粮大县推荐为“省管县”试点县，但具体如何改革，到现在还没有定论。市县之间的关系也没有发生变化，依旧是领导和被领导的关系。该县委书记对此项改革的方向感到很蒙 ，“迟一些省里可能会组织讨论会征求意见吧”。

　　对于那位县委书记来说，“省管县”之后公务员的流向是他比较关注的问题，现在各县的公务员还可以在市县之间正常流动，但省管县之后，县里的公务员能流向省里吗？省里不可能有那么多的机构和职位。

　　“省管县”之后虽然少了中间一级政府，或许对省委省政府的指示精神传达更及时，省拨财政可以全数到达目的县，但是，少了一级政府，行政效率并不一定能有明显的提高。“比如我有一个项目需要用地，之前我直接到市里面就可以办好，要找哪一个部门哪一位领导，我们有多年的人脉关系，加上市县之间距离近，可以办得比较顺利。但是，省管之后，什么都要往省里跑，而省面对的是全省数十个县，办理的事务多，我可能要跑几次建设厅才可以盖好一个章，然后还要到规划厅，还要环评等等，如此下来，花费时间和经费不说，行政效率也不能提高。”这位县委书记说，省管县的改革不仅仅是县要改，省也要改。就如上述项目来说，最好把建设、规划、环评等所有部门的办证机构放在一起办公，如设置办证大厅，这样才能有助于行政效率的提高。

　　中共广东省委政策研究室的一位负责人认为，制约县域经济发展的根本问题不是省管还是市管，而是现行财政税收不合理，县里在税收方面上交的份额太多，适当下放税收权力才是有效的改革手段。

　　广东省财政改革实施自2002年便已经开始，广东省政府发展研究中心研究员谭炳才说，广东“省管县”是一个比较“温和”和“缓慢”的改革。在改革过程中受到诸多因素的影响和制约，下一步的改革试点工作在克服矛盾、稳步推进的同时，逐步扩大试点县范围，实现“扁平化”管理，提高行政效率才是改革的目标。

　　（据《小康》）    制图 银刚

　　相关链接

　　省直管县的两种模式

　　浙江模式

　　财政体制上的“省管县”，而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的“省管县”。1992年至今，浙江已连续四次出台政策，扩大一部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。在省管县改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。

　　海南模式

　　海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理问题。2008年7月初，海南将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度，曾引起社会各界广泛关注。