编者按

　　1月16日至21日，副市长史秉锐带领市政府办、市住建委等11个单位有关同志，赴昆明、福州、常州、合肥等4个城市就城市建设融资、交通整治、古城保护与开发等3个方面进行了为期5天的城市建设学习考察。本报今日刊发考察报吿全文，敬请关注。

　　为了进一步解放思想，更新观念，学习先进，查找不足，努力破解城市建设中的规划、土地、拆迁、水系、文物、资金等六大瓶颈，打好今年我市城市提升攻坚战，1月16日至21日，副市长史秉锐带领市政府办、市住建委、市国土局、市规划局、市财政局、市公用事业局、市文物局、市公安局、老城区、市公交集团、市政投资公司等11个单位有关同志共计16人组成学习考察团，赴昆明、福州、常州、合肥等4个城市就城市建设融资、交通整治、古城保护与开发等3个方面进行了为期5天的学习考察。虽然时间较短，属走马观花，但是，通过短短几天的学习考察，考察团的同志还是开阔了眼界，学到了许多新的思想和理念，思想受到了很大的启发和触动，明确了方向。现将学习考察有关情况报告如下：

　　一、南方四市的简要情况

　　昆明、福州、常州、合肥四市近年来在城市发展上都取得了长足的进步，城市建设明显改观，发展速度较快，综合经济实力明显提升，城市特色日益明显。昆明市是云南省省会，总面积约21011平方公里，总人口 623.9万人，现辖5区、1市、8县，城区三面环山，南濒滇池，湖光山色交相辉映，是著名的“春城”、“花城”，国务院公布的首批 24个历史文化名城之一，2010年实现地区生产总值2120亿元，首次突破2000亿大关，完成地方财政一般预算收入253.8亿元。福州市是福建省省会，总面积1.2万平方公里，总人口687万人，其中，市区1043平方公里，人口271万人，现辖5区、2市、6县，城内于山、乌山、屏山“三山”鼎峙，闽江宛如绿带穿城而过，是著名的“榕城”，国家历史文化名城、著名的港口商贸城市和沿海开放城市，2010年全市生产总值达到3065亿元，首次突破3000亿，地方财政一般预算收入243亿元。常州市地处江苏省南部，位于美丽富饶的长江三角洲中心地带，是一座历史悠久的文化古城，素有“三吴重镇、八邑名都”之称，是国家卫生城市、园林城市、优秀旅游城市，获中国人居环境范例奖，总面积4385平方公里，总人口359万，其中市区面积1872平方公里，人口226.7万，现辖5区、2市，2010年实现地区生产总值2930亿元，地方一般预算收入达到286亿元。合肥市是安徽省省会，位于长江淮河之间、巢湖之滨，通过南淝河通江达海，素有“三国故地、包拯家乡”之称，又称“庐州”、“庐阳”，市区公园环城走，碧水绕城流，是全国著名的园林城市、卫生城市、优秀旅游城市，现辖4区、3县和3大开发区，总面积为7055平方公里，总人口510万，其中，建成区面积302平方公里，市区人口300万，2010年，全市地区生产总值实现2600亿元，地方财政收入259.4亿元。

　　二、南方四市城市建设方面的主要经验

　　在考察中，南方四市在城市建设上的大动作、大手笔随处可见：昆明市破解城市建设融资难题，变过去“有多少钱办多少事”为“办多少事有多少钱”，仅环城快速路工程就融资80亿元，并用了两年的时间基本完成了城市环城快速路建设；福州市实行政府操作、市场化运作的方式实施三坊七巷的保护和改造利用，将其打造成为具有鲜明地方文化特色的福州城市名片；常州、合肥在城市建设上坚持基础建设优先、公交优先、公共设施优先，带动土地升值，带动城市发展，实现城市跨越等方面的做法都对我们很有启发。

　　（一）在投融资管理体制创新上，起步早、步子大、抗风险能力强。

　　1.政府主导，整合资源，搭建重量级的融资平台。

　　为适应城市建设发展的客观形势，四市均建立了市政府投融资决策机构，对全市投融资工作进行统一指导和管理。

　　昆明市2010年1月将原城投、储投、交投、产投、土投、滇投、农投、新农投等8家政府投融资平台公司进行整合，组建成了昆明发展投资集团有限公司（以下简称昆发投公司），市财政注入资本金2亿元，由常委副市长兼任董事长，统筹城建投融资工作。目前，昆发投公司总资产达1000亿元，净资产420亿元。

　　2010年2月昆明市还出台了《昆明市市本级政府投融资项目融资统筹管理暂行办法》。并在投融资管理体制改革的同时，推进了土地储备管理、招投标管理、债务风险控制等一系列配套改革，均形成了市场化、有效的投融资运行机制，国务院要求对政府融资平台公司债务清理的19号文件对现有融资平台公司的运作影响相对较小。

　　合肥市2006年即成立了投融资管理委员会，作为投融资管理的最高决策层，负责审定投融资中长期规划和年度计划，决策投融资工作的重大事项。市委、市政府主要领导分别担任管委会主任和第一副主任，市政府分管领导及相关部门主要负责人为成员。管委会下设合肥市投融资管理中心，具体负责管理项目的投融资业务。如遇重大建设融资工作，由市投融资管理中心提出申请，随时召开会议研究。并将原建投公司、城投公司、交投公司整合组建合肥市建设投资（控股）集团有限公司，市财政注入5.6亿元资金。目前，市建投集团（合并报表）总资产达662亿元，净资产207亿元。

　　通过整合运作，上述两市融资平台公司已经发展成为投融资一体化的大公司。

　　2.以土地资源为重点，公司化运作，融资建设项目滚动发展。

　　四市通过整合后的投融资平台公司实行市场化、公司化运作承担政府性项目建设任务，财政土地资金投入作为项目引导资金，依靠项目带动和平台自身稳定经营收益偿还债务，实现了“借、用、管、还”一体化运作模式，树立了财政收入保运转、平台融资搞建设的格局。昆明市土地一级整理开发全部由市土地储备中心委托政府投融资平台公司运作，市政府将招拍挂的土地出让收益的40%划拨到政府投融资平台公司作为拆迁、征地和安置费用成本的补偿费，45%作为城市基础设施建设项目的支出费用，其余15%由市政府统筹使用。对土地出让收入的返还和减免由高规格的决策机构进行决策，确保政府对土地收益的最大化。目前，该市计划储备土地2.2万亩，实储2.4万亩，土地价值达到600亿元左右，随时可根据城市建设的需要融资变现。

　　3.大胆创新，融资模式多元化。

　　四市在创新融资方式上进行了大胆的尝试，初步实现了政府融资的市场化和多元化。主要方式有：一是通过增加平台投资公司的现金流来提升平台自身的融资能力，如将原来由财政直接拨付到建设项目上的资金一律拨付到平台投资公司，再由平台投资公司组织项目建设，避免了过去财政性资金直接安排到项目，难以发挥财政性资金杠杆作用，难以放大资金效应的弊端。二是资产证券化，发行建设债券、企业证券和信托产品，积极进入资本市场融资。三是盘活政府经营性资产，统一装入融资平台，放大平台的融资能力。昆明等市将地下空间资源、管沟、未改制商场、公共房产、户外广告、停车场、交通黄线内停车收费、绿地公园、加油站特许经营权等可收费经营性资源，以及有望成为新的主体资源的政府性资源，全部装入投资平台，授权融资平台公司经营或实行融资租赁，这样，既在公司内形成了现金流，同时又满足了金融部门对公司放贷、发行债券等条件和要求。四是建立偿债基金，解决贷款担保问题。五是项目建设采用BT（长期）、BOT 方式运作。

　　4.机制保障，减少债务风险。

　　四市对债务的规模、结构和资产进行定期的安全性检测，建立健全了预警机制和稳定的偿债还款机制，财政安排并逐年增加偿债风险准备金，切实增强了偿债能力。福州市将融资平台的资产负债率控制在75%以下，保持银行授信额度与总资产与实际用信为1：1：0.5的基本比例，还贷资金依靠政府出函承诺，以指定地块出让收益优先偿还本息的做法，实现平台公司利用自身收益偿还银行债务本息的全覆盖。昆明通过土储部门和市财政，实现土地出让款回流，有力支撑债务的偿还。常州每年从财政一般预算中提留一定比例的城建偿债风险准备金用于偿债。合肥将原来分散在各部门管理的政府债务统一收归市投融资中心管理，实现统借统还。

　　5.严格监控，确保项目资金安全。

　　为解决过去政府融资债务和项目立项、开工失控问题，昆明、合肥两市均建立了债务膨胀的监控机制。政府性融资债务和开工项目、建设资金得到有效控制。合肥市改革投融资体制，严格实行“两统一表”制度，统一资金，统一建设，项目必须在规划、环评、土地等各项手续齐备的前提下，由分管市长在开工表上签字才能开工，确保项目合规、合法，资金有保障，杜绝了项目盲目开工现象。

　　（二）在古城开发与保护上起点高、效果好。

　　我们重点考察了福州三坊七巷的保护利用工程。

　　三坊七巷，是福州历史文化名城的重要标志，闽都文化的文脉，位于福州市中心，总占地面积38.35公顷。因保留着唐宋遗留下来的坊巷格局和大量明清时期古建筑，被誉为“明清建筑博物馆”、“里坊制度活化石”。三坊七巷保护修复工程于2007年正式启动，采取政府主导、实体化操作、市场化运作等方式实施。项目包括三坊七巷保护区范围内的28处文保单位、13处历史建筑的保护修复，坊巷立面整治，市政基础设施建设，更新建筑的建设，风貌协调区建设，对外展示的文保及专业博物馆的装修、布展，旅游市场的开发以及非物质文化遗产的挖掘与保护等。《福州市三坊七巷文化遗产保护规划》的编制，把历史文化遗产的保护分成文保单位保护和非物质文化遗产保护两个层次，实现了从建筑单体、历史街区保护，到与历史文化名城文化内涵及非物质文化遗产相融合。为了保持古街区的原有风貌，福州市严格按照“不改变文物原状”的原则和“镶牙式”、“渐进式、微循环、小规模、不间断”的步骤组织实施，确保修复工程质量达到一流标准。另外，福州市三坊七巷管委会还先后批准颁布了《福州市三坊七巷、朱紫坊历史文化街区保护管理办法》、《三坊七巷古建筑修缮导则》等一系列规范性文件，有力保障了保护修复工作有章可循、有法可依，使施工质量得到了有效保证。

　　在改造中，福州市按照以人为本，构建和谐搬迁的指导思想，保护和传承街区特有的文化内涵，延续历史文脉，制定了切实有效的原住居民保护措施和政策，让那些有代表性的民间商业，如老字号、手工艺作坊等留下来，并在传统节日举办传承非物质文化遗产活动，如福州传统民俗婚庆等。为鼓励留住居民参与保护修复工程，政府对修复费用进行了补贴（文保单位政府补贴40%，历史建筑政府补贴10%）。对愿意搬迁的居民，积极推进温情搬迁、和谐搬迁，得到了群众的欢迎和支持。通过近年来高强度投入、高水平建设，三坊七巷保护修复工程资产已由原来的10亿元滚动到了40亿元，并先后荣获了“中国十大历史文化名街”、“福州十佳旅游景区”、“福建省文化产业基地”称号和国家文化部颁发的“第三届文化部创新奖”。2009年11月，三坊七巷顺利通过4A级旅游风景区评审，在全国叫响了福州三坊七巷模式。

　　（三）在交通管理和整治上投入大，措施硬。

　　1．加大投入，强力推进交通基础设施建设的提升。昆明市投资80亿元，建设了全长27公里的二环快速系统，该系统全程高架，全程无红绿灯，极大提高了通行能力。福州总投资13亿元，建成了全长约10公里的快速出城通道，该通道与其他主要路口或高架或下穿，全程实现了无红绿灯快速通行。福州市财政每年补贴公交集团公司1亿元，且免缴地方附加费，场站建设和新增公交车纳入政府预算，公交车进场率100％。合肥快速公交已开通三条，线路总长达45公里。昆明市公交专用车道总长度已达到46.7公里。常州投入巨额资金，在全省率先建设了快速公交一号线和二号线，全长46公里，在中心城区形成了“十字形”的快速公交骨架网络；常州还将2011年城市公交投入12.5亿元纳入财政预算（含运营补贴、新购公交车、场站建设等）。通过快速公交的组合运营和免费换乘，市民得到更多实惠，便利的公交网络极大地方便了市民的生活与出行，有效引导了市民的出行方式，减少了由于自驾车过多而引起的道路拥堵问题。

　　2．措施过硬，保持交通秩序良好。福州市和常州市针对长期影响交通的超标准电动自行车和停车管理无序问题，经过反复调研，出台了《电动自行车管理办法》和《停车场管理办法》，禁止在市区销售超标准电动自行车，鼓励回购超标准电动自行车，分阶段实施“限摩限超限电”，实行电动车上牌管理；对残疾人专用车实行政府控制置换的方式消除了机动三轮车非法营运问题；加强对道路停车泊位的设置和管理；加大对交通违法行为的通报和处理力度，持续保持严管严处的高压态势，路面行车秩序大为好转；启动交通智能诱导系统，增强交通信号灯、电子警察的监测和引导能力，提高交通效率。大力推行“文明交通行动计划”，加强宣传，引导广大群众养成自觉遵守交通法规的习惯。

　　三、南方四市经验对我们的启示

　　主要有以下三点：

　　（一）增强市级的统筹管理是解决好投融资问题的核心。

　　资金是城市建设的前提，搞好投融资是关键。要能够集中力量办大事，必须集中实施投融资管理。从昆明等城市破解投融资难题的经验看，强化市委、市政府对城市各类资源的统一管理和控制，实行各类政府收益的统收统支是挖掘资源潜力、提高融资能力的重点；实施公司化运作是提高投融资效率的关键。

　　昆明等南方四市均建立了高规格、强有力的市级投融资决策机构，由市主要领导亲自挂帅，统一决策，统筹协调，着眼融资、投资全局，对全市投融资工作进行统一指导和管理，从而有利于实现政府融资资源利用的最大化和投资建设的统筹化。

　　在挖掘政府融资资源上，要牢牢抓住土地资源这一重点，实行严格的土地市级垄断。从南方四市操作的实际情况来看，除城中村改造、旧城改造项目给予城市区宽松的支持政策外，其他区域的土地收益一律实行市级统收统管，任何城市区无权给予投资商任何土地方面的优惠政策。在土地经营上，严格实行规划引导和规划控制，按照先配套、后开发的思路进行建设，促土地升值，为利用土地融资打好基础，从而实现政府收益最大化。

　　投资项目按排和建设资金使用同时也实行全市统筹。根据项目建设的轻重缓急由投融资最高决策机构进行全市统一安排，城市旧城区较大的基础设施建设实行市级全部投资，避免了过去由于城市区贫富不均、投资能力不等而带来的城区之间基础设施建设差距过大的问题，从而有利于城市新区、老区、穷区、富区的均衡发展。

　　在建设投资方式上，除个别需单独实施的项目以外，市一级的其他建设项目一律由投融资公司承担，同时，将各类政府资源不断配备给投融资公司，使其自身的融资能力不断增强，形成良性运转。同时，根据城市区经济实力的不断增强，加大城市区承担城市建设的工作量，并为其配置相应的资源，实现城市建设市、区分级共建的格局。

　　（二）在城市道路交通建设管理上，要做到加强道路建设、坚持公交优先、强化管理三者并重。

　　首先，要将市政道路建设作为解决城市道路交通拥堵的基础。畅通的路网是实现城市交通现代化的前提，昆明、合肥等南方四市都已基本建立了城市环线、快速路等主辅相配套的城市区立体交叉路网，大大提高了城市的承载和通行能力。

　　其次，要优先发展公共交通，公共交通的发达程度是一个城市现代化的重要标志。这是提高城市通达能力、提高城市道路人流通行量的最主要方式，也是改变人群的出行方式、减少道路拥堵的有效手段，更是引导城市发展、疏解中心城区人口压力的重要途径。

　　再次，必须加强管理和引导。通过强有力的措施和手段，加强对车辆和人流的管理和疏导，减少违规违法现象，形成良好交通秩序，提高通行能力。

　　（三）在古城保护与利用上，要坚持政府主导，实体操作，市场化运作，做到规划先行，保护与利用并重。

　　政府主导是古城保护与开发利用的有力保障。三坊七巷在开发初期，由于完全交给开发商操作，也走过弯路，开发商受利益驱动，急功近利，采取以拆除为主的破坏性开发建设。看到这一情况，市政府又从开发商手中收回了改造开发权，改为由政府主导型的实体操作。政府邀请高水平的专家按照打造古文化景区的标准编制了保护利用规划，并成立了正处级的管理机构——三坊七巷管理委员会和实体性的操作机构——三坊七巷保护开发有限公司，具体承担土地、房产流转、资金周转、保护修复等工作。在实施过程中，严格按照《三坊七巷历史文化街区保护规划》进行，形成了一套行之有效的多部门、多专业、多渠道合作的项目运作模式。同时，严守文物修复的标准，从而使古文化街区的文脉得到了有效的传承。

　　通过对南方四市的学习考察，感受深刻，收获很大，对比我们的工作，有许多需要学习和改进的地方。由于学习的内容较多，许多内容还未来得及消化，以上学习体会也只是初步的，近期，将结合我市的实际情况，与相关领导和部门逐一进行认真研究，尽快提出具体实施方案供市委、市政府研究决策。