权力入“笼” 新华社发 徐骏 作

    核心提示

    全国人大常委会审议通过预算法修正案1个月后，国务院8日发布《关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》），标志着新一轮财税体制改革的“先行军”——预算管理制度改革进入实质操作阶段。

    目前，我国由一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的政府预算体系涉及财政资金近20万亿元。如何改革完善预算管理，用制度架起规范政府收支行为的“高压线”，关系庞大国家财政资金的安全和百姓福祉。

    1 一场政府的自我革命

    预算是公共财政的基石。改革完善预算管理，建立与实现现代化相适应的现代财政制度，是财税体制改革的“重头戏”。

    预算法实施近20年来，我国预算改革不断迈出新步伐。但随着经济社会发展，现行预算管理制度暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题。

    “预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；预算约束力不够，财政收支结构有待优化；财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；预算透明度不够，财经纪律有待加强……”《决定》列举的一系列问题，凸显深化预算改革的迫切性。

    “预算改革实际上是一场政府的自我革命。”北京大学法学院教授刘剑文说，强化预算约束，建立公开规范的预算制度，有助于将政府权力关进制度“笼子”里，倒逼政府转变职能，更好地执政为民。

    2 政府收支全部纳入预算管理

    尽管从2011年起我国已全面取消预算外资金，但时至今日各单位形形色色的“私房钱”“小金库”屡禁不止，成为腐败的多发地。

    “完善政府预算体系”成为预算改革的首要任务。《决定》要求明确现行政府预算体系中一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算4项预算的收支范围，强调“政府的收入和支出全部纳入预算管理”。并提出加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。

    “只有全部收入纳入预算，才能有效监督政府花钱。”财政部财科所副所长白景明说，大力清理游离在预算外的各种“账外账”，堵住公共资金的“跑冒滴漏”，才能确保百姓的“纳税钱”更好地用之于民。

    3 预决算公开要细化到底

    财政部部长楼继伟指出，预算公开本质上是政府行为的透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。

    “除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目”“按经济分类公开政府预决算和部门预决算”“所有财政资金安排的‘三公经费’都要公开”……《决定》既强调扩大公开范围，又对细化公开内容提出具体要求，凸显国家打造“透明财政”的决心。

    《决定》还提出进一步完善基本支出定额标准体系，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用，并严格机关运行经费管理。

    中央财经大学教授李燕表示，制定政府人员经费、公用经费等支出定额标准，是预算编制进一步细化的重要举措，有助于刹住政府“大手大脚”乱花钱之风，更好地贯彻中央厉行节约、反对浪费的精神。

    4 唤醒“打呼噜”的资金

    每年大量趴在账上“打呼噜”的沉睡资金影响了财政支出效益，如何强化国库资金管理、提高结转结余资金使用效率，成为预算改革的重点。

    《决定》明确，要建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应补充预算稳定调节基金。

    《决定》还提出要优化财政支出结构和转移支付结构，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；中央增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节；并大力清理、整合、规范专项转移支付。

    刘剑文说，为避免当年花不完的财政资金被收回，一些地方政府在年底前突击花钱。加强结转结余资金管理，加快预算执行进度，优化转移支付结构，有助于提高财政资金使用效率。

    5 看住乱收费的“手”

    “坚决取消不合法、不合理的收费基金项目，尤其要看住加重小微企业负担的乱伸的‘手’。”9月2日召开的国务院常务会议向各种乱收费现象发出警示，也成为预算改革的重点。

    目前，在我国政府收入中税收占大头，但非税收入数额也不小。典型的非税收入包括行政事业性收费、包括土地出让金在内的政府性基金等。如何规范非税收入管理、制止各种乱收费现象，备受社会关注。

    在强调依法征税、应收尽收、不收过头税的同时，《决定》明确加强非税管理的改革举措，如继续清理规范行政事业性收费和政府性基金；加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制；完善非税收入征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。

    （本版稿件据新华社10月8日电）

    相关链接

    新一轮财税改革“路线图”

    深化预算管理制度改革被称为新一轮财税改革的“开头炮”，那么新一轮财税改革“路线图”究竟什么样？

    今年6月底，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》后，各界一直期盼能尽早公布总体方案内容。

    目前看，新一轮财税改革将会分步推进，主要包括三大任务：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。

    财政部部长楼继伟指出，这三大任务是有逻辑关系的，预算管理制度改革是基础，要先行；收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。

    财税改革牵一发而动全身，任务重、难度大、时间紧。从“时间表”上看，今明两年是关键，预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权和支出责任划分改革要基本达成共识，确保2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。