区委书记张世敏（右三）、区长陈淑欣（右二）在拆迁现场指导工作。 　　工作队员深入群众中做耐心细致的思想工作。 　　村民们在查看公示栏。 西工区西小屯、东涧沟开发改造规划效果图。

　　■特约记者 吴言 卫欣

　　2010年6月4日，伴随着西小屯最后一户村民顺利签约，西工区西小屯、东涧沟两村整体拆迁工作圆满完成。市委书记连维良在高度评价西工区城中村拆迁工作时指出：“西小屯、东涧沟整体拆迁开了洛阳市城中村整村开发改造的先河，树起了洛阳市城中村改造的里程碑。”市长郭洪昌也指出：“作为洛阳市城中村改造的示范工程，‘西工模式’为全市城中村改造积累了经验。”

　　这是一个壮举。

　　在500亩用地范围内需要拆迁房屋及地面附属物达47万平方米，需要搬迁5300名村（居）民，拆迁安置过程中不但没有任何空地可以调节，而且拆迁后还要腾出111亩土地用于配套公共建设。如此艰巨的拆迁任务，如此巨大的拆迁成本，西工区却在半年间一次性实现了两村整体连片拆迁。

　　这是一个创举。

　　在1498户村（居）民中有500多户徘徊在低收入水平线附近，200多户村民因2004年王城大道开通和涧河治理工程拆迁遗留问题连年上访，108户村民在拆迁之初集资聘请律师打官司，经济矛盾、政治矛盾、家族矛盾盘根错节，然而就是这样两个矛盾重重的城中村，不但实现了整体和谐拆迁，而且在拆迁过程中使村“两委”班子建设得以加强，村民思想得以凝聚，各方矛盾逐渐得以消解。

　　作为洛阳市城中村整村开发、连片开发的先行者，西工区探索出了“政府支持、村为主体、群众参与、市场运作”的城中村改造新思路，积累了“惠民拆迁、和谐拆迁”的城中村拆迁新经验，形成了城中村改造的“西工模式”，也为中心城区的城中村改造带来了有益的启示。

　　启示一：

　　“用发展改善民生”是“西工模式”的指导思想

　　要不要启动城中村改造工程？

　　是局部改造还是整体改造？

　　在启动城中村改造工程之前，西工区委、区政府经历了艰难的抉择。用发展改善民生，通过城中村改造使村民从根本上提高生活水平、改善生活环境，同时为商贸服务业拓展发展空间，是西工区启动城中村改造工程的出发点和落脚点，也是西工区委、区政府实践科学发展观的具体体现。

　　拆迁工作是“天下第一难”，而作为中心城区的西小屯、东涧沟，更是洛阳市所有城中村改造中最具挑战性的“硬骨头”。启动这样一个工程，经济风险太大、政治风险太大、人力投入太大，加上《物权法》的实施、新《征收条例》的酝酿修订以及各地频繁出现的拆迁暴力事件带来的负面影响，使拆迁工作更加如履薄冰，然而西工区委、区政府之所以下定决心，举全区之力启动城中村改造工程，是因为城中村改造已经切实成为两村村民的迫切需要。

　　隶属西工区洛北乡的西小屯、东涧沟是典型的城中村，两村西临涧河，北靠建福路，毗邻商贸繁华区和王城公园，纵贯城市南北的主干道王城大道穿村而过，处于这样优越的城市中心位置，却与城市的发展步伐不相适应。

　　西小屯、东涧沟超过90%的村民依靠房租生活，由于整体环境差、房屋破旧，房屋出租价平均每平方米在5元～7元，户均月收入在1000元左右，而且在连续20年没有新批宅基地的情况下，村民几代同堂，居住空间越来越小，租房面积越来越少。截至开发前，两村村民租房收入加上村集体发放的工资和福利，人均年收入在6000元以下，与洛阳市城市居民人均可支配收入有较大差距。同时，城中村脏、乱、差的居住环境，也使城中村村民在对自身生存环境产生厌烦的同时，对下一代的成长和教育产生了深深的忧虑。为了改变生活环境，近几年不断有村民卖掉民宅然后出去买房，但因为没有产权，加上房子旧、环境差，房价每平方米不足1000元。

　　与村民生活水平低下相对应的，是两村集体经济入不敷出，因为门面房档次较低，加之周边缺少商气、人气，依赖商业门面出租的村集体连续几年财政赤字都在百万元以上，村民的生活福利难以提高甚至面临难以为继的窘境；因为僧多粥少，两村普遍采取了严格的村民待遇控制措施，连续几年，出嫁的姑娘、新生的孩子、上门的女婿，这些属于城中村的村民，都已经享受不到村民的待遇，各种矛盾相互交织、日趋尖锐。

　　为了改善村集体经济，从2004年以来，东涧沟、西小屯相继小范围地招商引资，开发出 “皮世界”和 “白金都会”商业项目，但因为没有形成大商圈而孤掌难鸣——“皮世界”建成后长期启动不起来，“白金都会”一层、二层的商业铺面长达一年多租不出去。

　　不改造不行，小改造也不行，只有通过整体规划、整村开发，打造成熟的商业圈和生活圈，才能实现土地价值最大化、村民利益最大化、村民生活保障化和城乡发展一体化，这一结论，成为区（乡）党委、政府和两村村委的共识。

　　2008年4月，按照河南省委“利用3年至5年时间将全省有条件改造的城中村基本改造完毕”的指导思想，洛阳市出台了城中村改造前所未有的优惠政策。西工区抓住这一难得的历史机遇，于2008年5月成立城中村改造指挥部。经过一年多的招商引资，2009年5月23日，两村与上海升龙投资有限公司签订了总投资35亿元的两村整体开发改造协议，西小屯、东涧沟整体开发改造拉开帷幕。

　　启示二：

　　“最大限度让利于民”是“西工模式”的核心精神

　　城中村改造老百姓最看重的是什么？

　　引导城中村百姓积极投身城中村改造的最大动力是什么？

　　是眼前利益和长远利益。

　　为了实现“村民利益最大化”，西工区坚持“村民利益最大化，村集体利益保障化，开发商利益合理化，政府无偿服务化”的原则，指导两村村委出台了符合两村实际的安置补偿政策，使两村村民和村集体得到了看得见、摸得着的实惠，眼前利益和长远利益得到了最大保障。

　　——房产置换大幅升值。按照原址回迁和异地安置相结合的方案，村民一层、二层房屋实现原址1∶1置换，第三层异地1∶1安置。集体产权房变为商品房，旧房变为新房，村民房产价值实现翻几番，加之货币补偿标准在市场评估基础上增加20%左右，经过拆迁，两村超过70%的村民资产总额超过了百万元，其中不乏300万元户、500万元户。

　　——长远生活得到保障。项目整体规划中把主干道两侧的“黄金地段”建成公寓型的安置房方便村民出租，租房收入将比原来高出许多；通过开发商让利、政府适当补贴的方式，村民可以成本价购买商业房，统一返租，长期受益；两村集体新增几万平方米高档商业面积，加之大商圈对原有商业面积的拉动，村集体经济将实现大发展；同时，随着村庄变社区、村民变市民，村民还将享受城市生活最低保障和医疗保障等政策。如此一来，城中村村民不但实现眼下一辈人衣食无忧，子孙后代的美好未来也清晰可见。

　　——福利待遇逐步提高。过渡期间，村民每月每户平均领取2000元左右的过渡费，除去租房费用，余款也达到了原先出租房屋的水平；改造后，村民安置房将免交物业管理费，享受水费补贴，老人费、教育费等各种福利都将逐年提高。

　　——就业渠道得到扩展。总建筑面积125万平方米、总商业面积35万平方米的大商圈，将提供绿化、保洁、保安、营销等大量就业机会由村民优先选择。据初步预计，两村20岁～50岁的适龄村民将实现60%的就业率。

　　——生活环境彻底改善。公共绿地、学校、社区服务中心等公共设施一应俱全，高层建筑附带煤暖双气，一个高档的居民小区将使城中村村民彻底告别脏、乱、差的居住环境。优惠的政策使城中村改造得到了村民的拥护和支持，在正式签约不到两个月的时间内，签约率就达到了85%。

　　多数人富裕了，困难群体怎么办？

　　站在改善民生、普惠百姓的角度，西工区指导两村出台了具体的优惠政策，最大限度地维护了弱势群体的利益。

　　——“成本房”惠及“小宅基地”户。两村人口密集，尤其是西小屯，占地面积不足60平方米的“小宅基地”户为数不少。按照优惠政策，“小宅基地”户可以在原有置换面积之外调剂10平方米，另外可以每平方米800元的价格多买30平方米的特惠房，还可以成本价买一套原址小户型。如此一来，一批“小宅基地”户在改造后都可以选择50平方米、70平方米、80平方米的3套房子，除自己居住外，还有房子可以出租。

　　——“特价房”惠及低楼层户。楼房只有一层的村民可以在1∶1原址置换的基础上，在异地购买一套70平方米的小户型，总价不足6万元，不到实际房价的1/4。

　　——政策补贴惠及历史遗留问题户。针对王城大道和涧河治理工程涉及的拆迁户，两村村委按2004年拆迁前村民原有的房屋面积、参照现行标准进行补偿安置，多支出费用由区政府从项目产生的税收中补贴，区财政仅此一项就支付了7000万元。

　　优惠的政策，源于“政府服务无偿化”。城中村改造指挥部政委、区长陈淑欣说：“在城中村改造中，政府算的不是眼前的经济效益账，而是让利于民、藏富于民、社会稳定的和谐发展账。”

　　启示三：

　　“村为主体，群众参与”是“西工模式”的创新理念

　　城中村改造究竟谁是主体？

　　西工区的答案是“村为主体，群众参与”。

　　这一模式的创新意义在于，充分保障了村委会和村民的决策权、知情权、参与权和监督权，把长期以来由政府、开发商主导的被动拆迁，变成了由村委、村民实施的主动拆迁。

　　“村为主体”充分发挥村“两委”和全体村民的积极主动性。两村村委实行拆迁费用大包干，在合同规定期限内完不成拆迁任务由村委会负担村民超期过渡费。西小屯村“两委”专门成立了由村“两委”班子成员、村工作队员、党员代表、村民代表、积极分子等50多人组成的拆迁工作组，签约工作开始后，工作组成员率先垂范，在自己签约的同时带动亲属签约，迅速打开了工作局面。因为村“两委”作用的充分发挥，涉及拆迁千头万绪的内部矛盾由难变易，实现了“村里的事情大家解决”。

　　“群众参与”实现了民主决策和民主监督。作为城中村改造的主人翁，城中村改不改、如何改，拆迁怎么补偿、安置房怎么建，村民享有充分的发言权和决策权。安置房的选址就是一个典型的例子，按照村委会最初设想，村民的安置房准备异地安置，大部分村民在讨论方案时提出原址回迁，区委、区政府充分尊重村民意见，和相关部门多次沟通，最终形成了异地安置和原址安置相结合的方案，供村民自主选择。

　　在安置方案讨论的过程中，两村多次召开村两委会、党员大会、村民代表大会、村中层干部会、村办企业经理会、村各界代表会等大会，听取各个层面的意见，使安置补偿政策不断细化。民主决策赢得了群众广泛支持，两村村民代表大会对合作开发协议和拆迁补偿安置方案进行表决时高票通过。

　　在拆迁过程中，落实安置补偿政策的全过程接受群众监督，实现阳光操作。村“两委”将两村村民房屋丈量结果、拆迁补偿标准、拆迁补偿结果、排队挑号顺序等信息全部制成版面张榜公布，现场设立举报电话和举报箱。对群众提出异议的，由区纪委、监察局、检察院、法院、司法局、民政局等部门组成监督小组进行核实纠正，并聘请人大代表、政协委员、民主人士和村民代表进行民主监督，杜绝了政策前后不一、标准高低不同的现象。

　　“村为主体、群众参与”的模式，使群众成为城中村改造的主导者和推动拆迁的强大内在动力，也使两村村委在拆迁过程中强化了班子，凝聚了人心，树立了威信。

　　启示四：

　　“为民服务、和谐拆迁”是“西工模式”的鲜明特色

　　在拆迁中，干部和群众究竟能不能建立和谐的关系？

　　双目失明的村民符某在签约时信不过她的任何亲属，却让工作队员握着她的手签下了名字；两村几名年过八旬的老人，最终心甘情愿地带着自己的棺材搬了家。在两村拆迁中，无数感人的故事演绎着“和谐拆迁”，也印证了干部和群众之间的深情厚谊。从2009年5月份开始，西工区委先后分四批抽调300多名区、乡干部奔赴城中村改造一线，入村包户。在整个拆迁过程中，工作队员心心相印地与民同行，用心血和汗水的交融、思想与情感的碰撞，演绎了一曲情真意切的亲民乐章。

　　拆迁，改造，一个旧的村庄消失，一个新的社区诞生，是一次伴随着阵痛的浴火重生。正是基于这样的理解，西工区委、区政府提出，既要让城中村改造的结果惠民，也要让拆迁的过程亲民，实现以人为本、和谐拆迁。

　　入村之初，面对部分群众的不理解，“和群众打成一片，站在群众的立场考虑问题”，成为所有工作队员的工作经验。为了拉近干群关系，队员们陪村民拉家常，帮村民干家务，并着眼于村民的实际困难，为残疾人送轮椅，帮困难户办低保，送有病的老人住院，帮入学的孩子办理手续，通过默默的付出，和村民之间建立了信任。

　　签约工作开始后，队员们为村民讲政策、算细账、租房、搬家、兑付，实行“一条龙”服务。往往为了一户村民的签约，队员们上门做工作少则几十次，多则数百次；为了帮村民租到一套满意的房子，队员们足迹踏遍了洛阳市的各个城区。

　　真诚的付出得到了真诚的回报。东涧沟村民李顺其在签约的当天向工作队员郭勇提出了一个额外要求——必须到他家吃一顿饭。在离别之际，多数村民请队员喝“感谢酒”、吃“惜别宴”，为数不少的村民在拆迁结束后仍和队员保持了亲密联系。

　　启示五：

　　党委、政府坚强领导

　　是“西工模式”的成功关键

　　城中村改造中最担心出现的问题是什么？

　　一怕资金不能保证，二怕出现“半拉子”工程，三怕各种矛盾激化。化解这三大难题，党委、政府正确领导和科学决策是关键。

　　市委、市政府的正确领导是坚强后盾。“西小屯、东涧沟整体开发改造不仅是西工区的‘一号工程’，也是全市的‘一号工程’。”市长郭洪昌在多次会议上强调两村改造工程的重要性，并亲自主持召开多次专题会议，协调解决一系列重大事项。常振义、尚朝阳、沈庆怀、史秉锐等市领导多次带领市建设、规划、土地、园林、文物、水利、电力、旧改、公用、人防、财政等部门到现场视察，解决问题，为两村改造创造了良好的外围环境。

　　有效监管资金让群众吃下“定心丸”。按照西工区委、政府确定的“招大商、招强商、招有实力开发商”的思路，两村先后和30多家开发商进行了谈判，最终确定了信誉好、实力强、具有丰富城中村改造经验的上海升龙投资有限公司。为确保村民安置房建设的资金、质量和工期，区政府要求开发商交纳2亿元拆迁补偿安置监管资金，为两村村民消除了后顾之忧。

　　坚定不移推进杜绝“半拉子”工程。面对拆迁工作的复杂性和艰巨性，两村拆迁耗费了西工区主要领导的大部分精力，调动了西工区干部队伍的绝大部分优秀力量。区委书记、区长坚持参加每天一次的指挥部工作例会；区委副书记、政法委书记、党委群工部部长始终工作在一线；分管城中村改造工作的副区长、城中村改造指挥长常驻指挥部。在区委、区政府的统一指挥下，全区各部门密切协作，一系列复杂问题得到迅速有效的解决，使城中村改造工作始终按照目标推进，避免了挫折和停顿。

　　宣传信访工作、理顺群众情绪。拆迁未动，宣传先行。指挥部先后组织1500名村民到郑州、西安等地参观考察，让村民切身感受城中村改造带来的新面貌。在正式拆迁前，针对群众思想上的顾虑，指挥部开展了3个月的入户宣传工作。在整个拆迁过程中，宣传组针对各个时期群众的疑虑和担忧撰写了100多份宣传材料，向两村群众发放了5万多份宣传单，统一了群众思想，营造了良好氛围。信访稳定工作本着政策解释到位、问题解决到位、困难帮扶到位、矛盾调解到位的原则，把信访变成教育、帮扶、引导群众的平台，引导一批上访群众顺利签约。区法院成立了“矛盾调解小组”和“巡回法庭”，上门入户为群众调解家庭矛盾，引导113户村民化解纠纷顺利签约。

　　直面深层矛盾化解积怨。西小屯、东涧沟长期以来因种种原因，部分群众和村“两委”关系比较紧张。面对这种情况，西工区委、区政府明确提出，一定要借助拆迁化解城中村深层次矛盾，为城中村今后的发展奠定坚实基础。西工区为此成立了专项工作组，区领导直接和群众面对面对话，倾听意见，因势利导，通过深入细致的思想工作，彻底转变了他们的观念。相关利益方的代表不仅自己签订协议、动员亲属签订协议，而且自愿加入了拆迁工作组帮助村委做工作，多年的积怨得以消解。

　　西工区区委书记张世敏说，把城中村改造作为转变发展方式的重要途径，把拆迁改造作为化解社会矛盾的重要机遇，把创建宜居环境作为改善民生的重要内容，把置换土地资源作为三产服务业的重要平台，是“西工模式”的宗旨。

　　两村整体拆迁的完成，只是城中村改造的第一步。按照整体规划，一个总建筑面积125万平方米、总商业面积35万平方米的集商贸、酒店、服务、高档住宅等功能为一体的高档商务社区将拔地而起，在西工区乃至洛阳市形成一个新的大商圈。由此带来的，将是两村村民房产大幅升值，经济收入大幅提高，长远生活得到保障，就业渠道得到拓展，生活环境彻底改善。城中村整体开发改造，将在城中村百姓的心里，树起一座惠民利民的丰碑。

　　本版摄影 刘建欣 李涛