编者按 2010年8月17日，《人民日报》在第11版刊发了题为《工程代建　建起防腐“隔离墙”》的文章，介绍广东治理工程建设领域腐败的经验。本报今日予以转载，敬请关注。

　　长期以来，政府投资非经营性项目的管理体制就是使用单位“自建、自管、自用”，由于投资主体责任不清，常常产生项目“超标准、超规模、超投资”现象，亏空则由政府埋单，监督不到位，容易滋生腐败，“大楼建起来，干部倒下去”。

　　为治理工程建设领域腐败问题，2006年以来，广东推行代建制，并在全国成立了首个专业的管理机构——广东省代建项目管理局，有效隔离了代建管理机构和使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。

　　螺旋流动的造型，蓝白色轻捷的身影，33个形状不同的切体组合成流畅的曲线，这就是新建的亚运会游泳跳水比赛场馆。而比邻的网球场，如两个硕大的“飞碟”齐飞。这两个新落成的场馆，不仅因设计施工成为广州亚运会的标志性建筑，而且因规范廉洁成为广东实施代建制的典型成果。

　　目前，广东全省21个地级以上市中有18个市已开展和实施了代建制或相关试点工作，有14个市成立了代建管理机构。

　　“三超”困扰政府项目

　　按照有关政策，非经营性项目的建设，由政府负责投资。此类项目，有业内人所皆知的“办事怪圈”：要么“以大报小”，实际需要1亿多元的投资项目，可能只提出估算投资7000多万元的需求，留下的缺口待立项批准后，在项目竣工结算时再向政府申请调整投资安排；要么“以小报大”，实际需要7000万元的投资项目，为提高建设标准，立项投资提出要安排9000万元，“头戴三尺帽”，留着审批时防备“砍一刀”。

　　广东就曾有过这样的例子。某著名医院，当年建设办公医疗大楼时，立项金额总额两亿多，但到结算时，耗资整整翻了一倍。某单位建设演艺中心，用政府拨付的资金建起职工宿舍，而项目耗时10年都没有建好。最近，广东省发展改革委对某图书馆建设项目进行专项稽查，发现该项目投资额已超出批准概算约6000万元，工程款已难以为继。

　　之所以出现这些情况，原因在于建设单位的一个观念：“政府批的钱就要花，钱不够政府肯定会填窟窿”。

　　由于工程建设是“单位行为”，问责个人很难。楼建起来后，往往欠施工方高额债务。这时政府面临两难。给钱，项目严重超标，而问责又找不到人；不给钱，又造成拖欠工程款。

　　单位自建，另一个问题是“外行搞建设”。党政机关建办公楼，就找一个领导，再从办公室抽几个干部组成基建班子；医院要建病房，就抽调一个副院长和几个医生；学校要建楼，就抽一个校长和几个老师……这些被临时拉来搞基建的，不懂建设，更不知道这行里的“猫儿腻”。

　　据了解，广东某大学在建设广播设施的过程中，原本只需要4个信号收发器的系统硬是被一家广告公司设计了80多个收发器。

　　明确“交钥匙”工程流程

　　为了解决“三超”难题，深化政府投资体制改革，广东于2007年在全国率先成立了专业管理机构——省代建项目管理局。

　　广东没有按惯例将代建管理机构内设在发改委系统之中。“代建局实际上没有立项审批权，只承接发改委明确规定实施代建制的项目，提供服务不收费。”广东省代建项目管理局局长段海金向记者展示了一幅“交钥匙”工程流程图：公开招标代建单位——选择专业化的项目管理单位——由代建单位公开招标设计、施工、监理组织建设实施——项目投资审计——质量、工期审核——竣工验收——移交使用单位管理。

　　而代建局的主要工作就是“协调代建单位和使用单位”之间的矛盾，“协调代建单位和报建窗口部门”之间的关系，来保证工程质量、工期、投资不超预算目标完成。而对于代建单位需要办理的审批手续，代建局将负责协调办理。

　　代建局和代建单位签合同的时候，要求代建单位要按照总投资额的10%向代建局提交履约保函。政府不仅不会负担超过总投资额的费用，如超出投资还将扣掉这10%的履约保函。这样，投资风险就锁定了，责任主体就是代建单位。

　　“物理隔离墙”堵住公关

　　“有些单位负责人对我说，代建制减少了很多麻烦。以前哪个单位要建楼，一堆包工头就会通过各种关系来接近你，烦不胜烦。”广东省纪委监察厅驻省代建局纪检组组长王广见告诉记者。

　　王广见说，代建制替公务人员建起“物理隔离墙”，堵住了包工头的公关之路。代建单位都由社会公开招标，工程由社会上的企业来完成，领导不用再担心下属建工程时会出事。因此，有人说，代建制的一大好处就是不让包工头围着领导转，保护了干部，而且使用单位还可以监督代建单位。

　　也有人质疑，代建局就一定能防止腐败吗？代建局与代建单位签订代建合同时，会再签《反商业贿赂合同》，约定代建局不能向代建单位打招呼、推荐任何相关企业，代建局工作人员不得到代建单位处报销任何账目……代建单位也不能在设计、监理、购买设备材料时任人唯亲，搞利益关联。

　　代建局还与检察机关开展同步预防。广州亚运会场馆游泳跳水馆、网球中心都由代建局来负责，这些项目还都与项目所在地的检察机关签订了预防职务犯罪的协议。工地设举报箱、代建局人员定期去检查，包括进行事中审计。

　　推行遇阻盼配套改革

　　截至目前，广东省代建局代建的项目已从刚开始的3个试点项目推广到18个项目，总投资15.31亿元，从已完工的代建项目来看，基本达到了控制“三超”的目标，有效避免了因建设资金不到位导致“烂尾”工程，因施工企业资质问题导致“三无”工程，因质量监管不到位导致“豆腐渣”工程，因责任主体不明导致投资超概算等问题的发生。

　　无疑，代建制改变了政府投资非经营性项目的利益格局，堵死了某些人的财路，因此，代建制在一些地区、一些部门推行时会遇到一些阻力。

　　还有一个困惑来自新旧机制“磨合期”上位法改进的滞后。“现在，有的工程，报建报批和要求使用单位盖的章累计起来有100多个，而这些审批单位却不认代建局的公章。”省代建局的同志说。这样一来，就使建设期代建单位的法人地位得不到相关职能部门认可，在办理财政拨款、工程建设等各项手续时遇到障碍，严重影响了项目报建和进度。

　　看来，代建制要想顺利实施，亟待深层次的体制机制配套改革。