为有效破解土地瓶颈制约，近日，市政府发展研究中心会同市国土资源局对我市集体建设用地使用问题进行了调研，认为重庆市试行地票制度，通过农村集体建设用地复垦为耕地后产生可交易和转让的用地指标，是推进农村集体建设用地流转、破解保地用地矛盾的制度创新，值得借鉴。本报今日刊发市政府发展研究中心撰写的调研文章，敬请关注。

　　开展土地综合整治，实行城乡建设用地增减挂钩是近年来国家为实现城乡统筹发展所作的重要探索。重庆市作为国家批准的统筹城乡综合配套改革试验区，在全国率先设立了农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，试行了地票交易制度。两年来，重庆地票的影响力越来越大，有人甚至把重庆的地票制度称为“新土改”。2008年12月成立至今，重庆农村土地交易所共组织成交地票103.3亿元，已有1.7万亩地票获得征（转）用批复，其中部分用地已完成“招拍挂”，正在组织开发建设。

　　地票制度解读

　　地票是一种权利凭证，指的是将闲置、废弃的农村集体建设用地（包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等）复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的可交易和转让的用地指标。

　　地票运行流程分为复垦、验收、交易和使用四个环节，即以规划和复垦整理规程为指导，在农民自愿、农村集体经济组织同意的前提下，对土地利用总体规划确定的扩展边界以外（即主城区以外）的农村建设用地实施复垦。土地管理部门会同农业部门，对复垦产生的耕地进行验收，从质量和数量两个方面把关，在留足农村发展空间的基础上确认腾出的建设用地指标数量，形成地票。地票在农村土地交易所公开交易，具有独立民事能力的自然人、法人或其他组织均可参与竞买。购得地票的主体选定符合城乡总体规划、土地利用总体规划的待开发土地，凭地票办理转用手续后，国土部门按规定供地。

　　重庆地票制度的成效与启示

　　重庆地票制度在保护耕地、保障和实现“三农”权益、城市反哺农村、优化城乡建设用地布局、缩小城乡差距等方面发挥了积极作用，值得学习和借鉴。

　　1.创新“占补平衡”模式，有效控制城乡建设用地总量，保护耕地。

　　地票制度实行先复垦后使用，有效落实“先补后占”要求，与“先建新后拆旧”模式相比，更有利于保护耕地。地票以复垦农村废弃、闲置建设用地为“占补平衡”新资源，既能促使新增耕地与周边耕地集中连片、方便耕地，又能避免毁林开荒对生态环境的破坏，为耕地后备资源不足地区落实“占补平衡”制度提供了借鉴。此外，地票交易制度先把农村建设用地复垦为耕地后，才在城市新增等量的建设用地，有效控制了城乡建设用地总量。

　　2.有利于建设用地增减挂钩周转指标高效运转。

　　重庆地票制度先复垦后使用的模式有效解决了不少城乡建设用地增减挂钩试点地区出现的拆旧项目资金缺乏、实施难、标准低、频繁变更拆旧地块等问题，实现了挂钩周转指标高效运转。

　　3.明确土地财产权利，保障“三农”利益。

　　重庆地票形成、交易过程中，充分尊重农民和农村集体经济组织的意见，在地票收益分配中充分考虑农民和农村集体经济组织的利益，在户籍改革中对退户、退宅、退地农民也给予灵活的选择权。

　　涉及复垦宅基地的农民可获得以下几项收入：一是地票价款收入。作为财产变现收入,农民最低可获得每亩9.6万元，比在传统模式下宅基地使用权流转获得的收益多出数倍。二是耕地经营性收入。复垦形成的耕地由原农户耕种，可直接增加土地经营性收入。三是可得到一笔务工性收入。重庆和谐复垦、和谐征迁的做法，避免了一些挂钩试点地方曾出现的大拆大建、强迫农民上楼等问题。

　　4.实现农村土地价值，构建城市反哺农村的平台。

　　一是地票体现了农村建设用地价值，实现了远距离、大范围统筹，将农村与城镇间土地用途转换、空间转移中产生的土地级差收益以市场化的方式，支付给农村和农民，体现了农村土地的价值，为支农惠农找到了新的途径，构建起城乡持续发展的平台，实现以工促农、以城带乡，利于农民生活质量的提高、居住环境的改善、就业渠道的拓宽。二是借助地票制度，金融机构为农村土地综合整治提供贷款授信，启动地票质押贷款，助推农村宅基地及建筑物有条件抵押，开辟了城市金融资本进入农村的新渠道。

　　5.优化城乡用地布局，统筹城乡土地利用。

　　地票制度在统筹城乡建设用地、城乡建设用地总量不增加的前提下，将外延扩张式的城镇建设用地增加、农村建设用地不减的城乡用地模式，调整为以盘活存量建设用地为主、城乡建设用地总量不增加的模式，符合在城镇化过程中“地随人走”、“带地进城”的主体方向。农民向小城镇和居民点相对集中，促进了耕地集中连片，有利于优化用地布局和节约利用土地。

　　6.加快城乡建设用地市场一体化步伐，促进城乡统筹。

　　地票交易促进了农村建设用地指标的市场化配置，对建立城乡统一的土地要素市场进行了有益探索。地票与农村建设用地复垦、房地产市场相连，通过合理调控地票价格，既能保证农民实现土地财产权益，又能防止地票价格推高城市用地成本与房价，促进城乡协调发展。

　　7.有助于推进相关改革。

　　地票制度与土地征收制度相衔接、地票的市场化定价为土地征收制度改革、提高征地补偿标准提供了参考。同时，地票制度助推了户籍制度改革。农民户籍转移中农村宅基地处置完全自愿，可选择保留宅基地，也可选择在村集体内部流转，还可以选择退出，退出的宅基地可通过地票方式实现价值。

　　重庆地票制度的借鉴

　　重庆是目前全国范围内唯一试行地票交易制度的城市。作为一种全新的农村建设用地指标交易模式，地票交易制度因其运作时间较短，在地票属性、运行机制、交易规模、“三农”利益保障等方面还存在一些亟待解决的问题，如地票交易到底是属于民事私权范畴还是属于行政公权范畴的问题，地票品种单一、交易相对集中于经济较发达地区的问题，土地复垦质量把关不够严谨、价款拨付程序还不够合理等问题。但重庆试行的地票交易制度，对统筹城乡土地要素市场进行了有益的探索，其先进经验值得借鉴。我市应从以下几个方面做好工作：

　　1.要建立起政府主导、群众自愿、部门联动的土地综合整治工作机制，形成工作合力。

　　农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩工作资金需求量大、涉及面广、参与部门多、利益关系复杂，需要多领域的配套改革，是一个大的系统工程，必须加强地方政府主导作用，有条件的县（市）要建立起政府主导下的各相关部门联动工作机制，整合支农惠农资源，形成推进工作的合力。要探索建立确保农民自愿、农民参与、农民受惠的工作机制和方式，确保最大限度保障农民的利益。

　　2.编制并不断完善农村土地整治和城乡建设用地挂钩规划、计划。

　　要根据我市经济、社会发展需要，特别是适应中原经济区建设，实现三化协调发展的新要求，合理编制农村土地整治和城乡建设用地挂钩规划和计划，调控城乡建设用地挂钩规模和速度，确保城市规模不突破、土地利用总体规划和城乡规划实施平稳。

　　3.积极推进农村土地整治和城乡建设用地挂钩工作。

　　要对全市的农村建设用地资源进一步调查摸底，分门别类建立农村土地整治项目库。在切实做到选定一个项目，编好一个规划，创造一个坏境，群众一个满意的基础上，选择一批县乡政府支持、资源潜力大、群众积极性高、有一定经济实力、示范带动效果好的村先行先试，积极推进，确保在城乡一体化建设要求下的农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩工作顺利开展。

　　4.规范建设用地周转指标验收标准，并使周转指标在全市范围合理流动。

　　重庆地票标准化和有偿流通的做法值得学习和借鉴。我市应统一建设用地周转指标验收标准，并积极探索建设用地周转指标在全市范围内有偿流动的机制和办法。