为有效破解土地供需尖锐矛盾，近日，市政府发展研究中心会同市国土资源局对加快推进我市集体建设用地使用权流转提出了建议。本报今日刊发这个建议，敬请关注。

　　随着中原经济区建设帷幕的拉开和城市化进程的加快，建设用地需求急剧增长、耕地保护压力巨大成为我市当前土地资源利用中的基本矛盾。与此同时，占建设用地总量比重很大的集体建设用地中，因农村闲置宅基地、荒废办公用房等造成的非农建设用地闲置、低效利用造成的浪费相当严重。在这种土地资源供给严重稀缺与集体建设用地利用粗放乃至闲置浪费共存的局面下，加快推进集体建设用地使用权流转成为破解土地供需尖锐矛盾的必然选择。

　　一、加快推进集体建设用地使用权流转的重大意义

　　推进集体建设用地使用权流转，是解决建设用地供求矛盾的重要途径，有助于保障农民长远利益，可以有效缓解由于征地引发的各种矛盾，杜绝因土地私自交易引发的各种社会问题，有助于维护社会稳定，推动城乡统筹发展，加快城市化进程。

　　1.有利于规范建设用地市场，进一步促进保护耕地、依法用地。首先，有利于规范农村建设用地市场，保护耕地。将农村集体建设用地使用权通过公开化、规范化运作，进行统一管理，就可以避免出现因隐形交易自发流转造成的随意占用耕地、随意改变建设用途等土地利用的混乱局面，有效保护耕地；避免由于私自低价出让、转让和出租农村集体建设用地，造成国家、集体资产的大量流失。其次，集体建设用地使用权的流转有一定的限制，必须符合土地利用总体规划和城市规划，因而可以促进依法、依规划申请、使用建设用地。

　　2.有利于盘活存量土地，促进土地资源的集约、高效、合理利用，实现土地资产的保值增值。通过集体建设用地使用权的流转，使一些闲置或低效利用的存量土地得到充分利用，减少土地资产浪费和低效利用现象，盘活存量土地资产。通过流转，不仅可以盘活集体存量建设用地，而且可以显示集体土地资产价值，实现集体土地资产的保值增值。

　　3.有利于从根本上保护土地所有者和失地农民的利益，增加农民收入，保障农民的长远利益，维护农村社会稳定。集体建设用地使用权流转改变了过去通过转权让利的形式从农民手中获取土地的做法，使农民获得土地收益方式从征地一次性收入变为长期获得收益。与此同时，集体建设用地使用权的这种流转，农民集体土地所有权性质没有改变，到期后土地仍归村集体所有，保留其长久利益，可避免一次性征地补偿后再无收益的状况。通过规范集体建设用地使用权的流转，可以避免由于用地权属不清诱发的各种纠纷，维护社会稳定。

　　4.有利于统筹城乡一体化发展，有效推进项目建设，推进新农村和小城镇建设。首先，可以减少城镇建设的一次性投入。随着城市和小城镇的不断扩展，建设用地供求矛盾进一步加剧，征地成本越来越高。如果对一些经营性用地采用租赁、联营、入股等方式提供土地，可以大大降低建设用地成本。其次，有利于推进城镇基础设施建设。租用集体建设用地进行道路、绿化带、广场以及配套公共设施的建设，可避免征地带来的沉重经济压力，有效减少基础设施建设的前期投入成本，保障后期的建设资金。再次，有利于推进项目建设。企业不用一次性投资巨额的征地费用，可降低企业前期投入成本，有效缓解建设用地和资金紧缺造成的项目建设难题。

　　二、有关法律和政策问题

　　集体建设用地，是指农民集体所有的、经依法批准用于非农业建设的土地，包括兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地以及乡村建设公共设施和公益事业建设用地。集体建设用地使用权流转，是指在所有权不变的前提下，土地使用权发生转移、再转移的行为，包括出让、出租、转让、转租、作价入股和抵押等。

　　1.国家法律的限制导向。

　　现行的《土地管理法》对集体建设用地使用权流转仍然有着明确的限制导向，对其未经征收或征用条件下的流转进行了明确的限制。征收和征用是农村集体建设用地转变为国有土地进行入市流转的唯一合法途径。

　　《土地管理法》第2条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

　　《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；同时为农村集体建设留有余地：“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

　　《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

　　2.国家政策方面的空间。

　　1997年出台的《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出，用于非农业建设的集体土地，因与本集体外的单位和个人以土地入股等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益。

　　2003年出台的《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》明确提出，各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地使用权流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。

　　2004年国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的规定》中提出，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

　　2006年，国土资源部印发的《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》中指出，要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。

　　三、试点城市集体建设用地使用权流转工作的借鉴

　　早在20世纪90年代，广东、上海、浙江、江苏等沿海发达省、市就对集体建设用地使用权流转有所尝试。此后，各地也逐步开始这方面的探索和实践。地方政府陆续出台了一些地方性规定，如广东省、湖北省、河南省分别以政府令的形式发布了集体建设用地使用权流转的地方性规章，其中《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》于2003年8月发布实施。许多城市也先后发布了集体建设用地使用权流转管理规定。

　　各地对集体建设用地使用权流转的规定，最主要的突破有两点：一是通过地方立法的方式承认了集体建设用地使用权流转的合法性；二是将集体建设用地使用权的主体扩大为集体经济组织以外的权利人。

　　（一）普遍经验

　　各地出台的相关政策都对集体建设用地能否流转、如何流转、流转范围和程序、流转收益如何分配等进行了探索。总的来说，各地出台的相应政策有以下普遍性：

　　第一，在适用范围上，允许依法取得的集体建设用地使用权进行流转，但一般都限制宅基地使用权的流转。

　　第二，在流转方式上，主要有出让、转让、出租、转租、抵押等方式。如出租或出让用于商业、旅游、娱乐等经营性活动的，则需要通过土地交易市场以招标、拍卖、挂牌等方式进行公开交易。

　　第三，在流转市场的划分上，一般把流转市场分为首次流转和再次流转。首次流转是指集体建设用地所有者通过将集体建设用地使用权在一定年限内出让、出租给他人使用，获得有偿使用费、租金，或者以集体建设用地使用权出资入股、联营取得股利或收益；再次流转是指依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人，在土地使用年限内，将土地使用权再行转让、出租、抵押。

　　第四，在流转条件上，都要求允许流转的集体建设用地使用权必须符合土地规划和相关的建设规划，并遵循合理利用土地，保护耕地，有利于生产、生活和保护生态环境的土地使用原则。

　　第五，在主体范围上，各地对集体建设用地使用权主体一般没有严格的限制，但也有的地方对可使用集体建设用地使用权的项目进行规定，如广东省规定可使用集体建设用地的主体范围是：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业，股份制企业，联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅等。

　　第六，在流转市场管理上，各地一般遵循国有土地和集体土地两种产权市场统一管理的原则，由土地行政主管部门负责对流转进行管理和监督检查。

　　第七，坚持把农民的利益放在首位，使农民真正得到实惠，农民生活水平显著提高。广东省规定，集体建设用地使用权流转收益要按照不低于30％的比例提取用于安排农民的社会保障；广州市规定，出让、出租集体建设用地使用权所取得收益中的50%以上应当存入规定的银行专户，专项用于本集体经济组织成员的社会保障支出，不得挪作他用；江苏省昆山市为农民建立了养老保险、医疗保险和教育基金等，还确定了最低保障线。

　　（二）典型做法

　　1.苏州做法。1996年9月苏州市正式出台的集体建设用地使用权流转管理暂行办法规定：对集体建设用地(不含农民宅基地)实行使用权有偿和有限期流转制度，实行两种市场统一管理制度，实行最低保护价制度，实行指标有偿调剂使用制度，实行收益合理分配制度等。其核心内容是对已经依法取得的农村集体建设用地使用权，可以在不改变所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。办法还对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定。办法出台后，苏州市已有一半以上的集体建设用地使用权进入市场流转，涉及土地面积超过10万亩，其下辖的6个县级市均已建立了较为规范的集体土地市场。

　　2.广州做法。最近，《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》正式颁布实施。办法明确了集体建设用地使用权流转应当符合的条件；明确规定集体建设用地不得用于商品房开发；集体建设用地使用权流转将在全市统一的交易平台进行；工业用地和商业、旅游、娱乐等经营性集体建设用地，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，都需要通过“招标、拍卖、挂牌”方式取得；用地企业和单位今后不仅可以购买国有土地，还可以购买集体建设用地；政府是流转行为的监管者，不参与流转的收益分配；地价不得低于国有土地基准地价三成；土地的收益须返之于民。

　　3.芜湖经验。安徽省芜湖市首先确立“占一补一”制度，要求集体非农建设经过批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，补充与所占耕地数量和质量相当的耕地。

　　4.湖州模式。浙江省湖州市一些新兴中心城镇，由于城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在土地部门的统一安排下流转。他们采用准国有化模式，对这部分土地按国家征地方式向集体和农民进行了补偿，并根据小城镇发展需要和工业进园要求，集体建设用地逐步向中心城镇集中。

　　四、我市在集体建设用地使用权流转方面的探索

　　近年来，我市在集体建设用地使用权流转方面，也进行了一些有益的探索，一些地方集体建设用地使用权以出让、转让、作价入股等方式流转，取得了很好的实践效果。

　　集体建设用地使用权作价出资入股。我市栾川县丰瑞氟业有限公司年产60万吨硫酸和3万吨氟化助溶剂项目，需使用庙子乡龙潭村集体土地132亩。在依法办理农用地转用手续后，龙潭村委以集体建设用地使用权入股联营。其收益分配方式是：企业未见效前，每年每亩固定分红；企业见效后，根据企业赢利情况分红。此外，栾川县百世荣农林科技有限公司年产5万吨松脂项目，栾川恒裕矿业有限公司5000吨/日多金属综合回收项目，也都采取了集体建设用地使用权入股的方式，只不过其收益分配方式有所不同：不管企业赢利与否，每年每亩固定分红，不参与、不干予企业的生产经营和管理。

　　集体建设用地使用权转让或租赁方式流转。洛阳城郊接合部的关林批发市场大部分是租赁集体土地建成商铺后对外进行招商。还有，洛阳石化配件厂租用老城区邙山镇中沟村集体土地6亩以解决生产用地不足。

　　五、几点建议

　　1.加快推进农村集体土地确权登记发证工作，依法确定集体土地的权属范围，明晰土地产权主体。这是规范农村集体建设用地使用权流转、保障交易安全性的基础。2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。今年5月，国土资源部印发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》；近日，国土资源部等多部门又联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确了推进农村集体土地确权登记发证工作的重大政策问题。我市要扎实推进工作，依法界定集体建设用地所有权主体，按时完成确权发证工作。

　　2.在符合土地规划和相关的建设规划，遵循合理利用土地原则的前提下，允许依法取得的集体建设用地使用权以出让、转让、出租、转租、抵押等方式进行流转。要充分借鉴外地成功经验，并结合我市实际，尽快制定出台关于加快我市集体建设用地使用权流转的实施意见，规范、指导我市集体建设用地使用权的集约、高效、合理流转。

　　3.依法加强管理和监督。国土部门应负责本行政区域内集体建设用地使用权流转工作的指导、监督和管理工作，财政、农林、劳动保障、审计、民政、监察等部门要按照各自职责，对集体经济组织通过集体建设用地使用权流转取得收益的管理使用等，加强指导和监督，确保农民的合法利益。

　　4.积极创新，认真研究解决集体建设用地使用权流转过程中出现的相关问题。如利益分配问题，针对流转后收益的不确定性，如何实现稳定性、持续性收益，后续建设等问题。

　　5.健全和完善农村集体建设用地使用权的抵押贷款政策。建议市政府有关职能部门加强与银信部门的沟通，尽快出台和完善集体建设用地使用权抵押贷款措施，为集体建设用地的开发建设提供信贷支持。