当时主张改刺史为牧的人是这样议论的：刺史的责任在监察太守，可他们的官位比太守小，他们的资历也比太守浅，政治上的秩序，是要使大官去治小官，不该使小官去治大官，所以要把刺史改为牧，算是太守的上级官员，让资深的人去做。其实这话是错的。监察和行政是两个系统，监察一系的官吏可以监察行政官，乃其职权如此，并非据其官位和所监察的官员的官位大小而定。而在事实上，行政官宜用资历较深的人，监察官宜用资历较浅的人，因为行政官有时候要有相当的手腕和技术，而监察官则重在破除情面。行政官和当地的人不能毫无联络，对于土豪劣绅等，有时虽明知其不好，也不容易把他们尽情惩治，因为如此，他就要暗中和你为难，有时为害甚大，就是平时的政务也不免受其牵掣。至于监察官，则根本不办什么事情，不怕你掣肘，而且汉朝的刺史，一任只有一年，到你要和他为难时，他早巳离开你这地方了。所以汉朝刺史的制度，确有相当的价值。前汉时主张改刺史为州牧的人，其议论实不得当。所以后来行之而不好，就不得不将旧制恢复了。

    但到东汉末年，此论复起。主张的人，便是刘璋的父亲刘焉。他的理由是四方多乱，非资深望重的人不能镇慑，而资深望重的人是不能使他为刺史而不改其名为牧以示隆重的。于是，几个资深望重的人被派出去做了州牧，其余不重要的去处，还是称为刺史。到后来，一个人往往先做刺史，几年后资历渐深，名望渐高，再升为州牧。论当时的情势，有实力的人，无论称为刺史，或称为牧，都能霸占一个地方。但是有几个人能霸占一个地方，是和州牧的制度有关。譬如刘表，若非有州牧之制，他这种名望很高的人，就不会久任一州的刺史。

    把后汉末年的分裂过分归咎于州牧之制是不对的，然而州牧之制确有相当的关系。据地自专，和中央政府对抗，是要有相当大的地盘的。所以和鲁国差不多大小的国，如宋国、卫国、郑国等，都不能和大国相抗衡。

    柳宗元的《封建论》里有一句说：汉朝“有叛国而无叛郡”。这就是因为汉时的郡只有后世一府这么大，而汉初所封诸国都兼五六郡之地之故。后汉末年，割据的人，大约都有一州或大于一州之地，也是为此。后汉的十三州，大小是极不相等的，小的如青州、兖州，不过有现在山东省的一半，大的如扬州、益州，都要包括现在的好几省。这是因人口多则设治密，而当时的南方还未甚开发之故。所以翻开历史地图来看，吴国的地方并不小于魏，而实力却远不如魏，就是为此。