为深入贯彻落实中央、省关于农村改革发展的决策部署，创新农村集体经济运行机制，盘活农村集体资产，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和《中共河南省委、河南省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（豫发〔2017〕15号）精神，现就我市稳步推进农村集体产权制度改革制定如下实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进乡村振兴和巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。
（二）改革目标。逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，创新集体经济实现形式，发展壮大集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。
（三）基本原则
——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，促进集体经济发展和农民持续增收。
——坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，防止内部少数人控制和外部资本侵占；严格依法办事，妥善处理各种利益关系。
——尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。
——分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型确定改革重点，坚持分类实施、一村一策、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切，精准选择改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。
——坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划推进农村集体产权制度改革，逐步实现共同富裕。
二、工作内容
（一）全面加强农村集体资产管理
农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。
1. 开展集体资产清产核资。对全市范围内农村集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，明晰产权归属，健全管理制度，防止资产流失。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。资产清查登记时点为2017年12月31日。
2. 明确集体资产所有权。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权按层级分别确权到所属乡镇、村、组集体经济组织成员集体。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。
3. 加强农村集体资产财务管理。加强农村集体资金资产资源监督管理，加强乡镇农村经营管理体系建设。完善农村集体经济组织财务会计制度，加快农村集体资产监督管理平台建设，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。
全市清产核资工作，2018年全面启动，按照时间服从质量的要求逐步推进，2019年5月底基本完成。其间，条件成熟的村，要压茬推进成员资格认定、经营性资产折股量化、农村集体经济组织登记注册等工作。
（二）开展农村集体经营性资产产权制度改革
1. 确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，进行农村集体经济组织成员身份确认。各县（市、区）制定农村集体经济组织成员身份确认的指导意见，建立健全农村集体经济组织成员登记备案制度；各村根据县（市、区）指导性意见，结合当地实际，在群众民主协商基础上制定成员界定具体办法，明确成员确认的具体边界、标准、程序。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。
2. 推进经营性资产股份合作制改革。在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村推进经营性资产股份合作制改革，将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。农村集体经营性资产股份合作制改革，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。鼓励集体经济组织按照让集体资产保值增值、增加农民财产性收入的基本方向探索股权设置方式和运行机制。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策。
3. 保障农民集体资产股份权利。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。落实集体资产股份抵押、担保贷款有关政策，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。
农村集体经济组织成员身份确认，与清产核资工作同步压茬推进，2020年6月底前基本完成。农村集体经营性资产股份合作制改革，按照因地制宜、因村制宜的原则，在清产核资工作完成的同时同步推进，全市2021年6月底前基本完成。
（三）探索农村集体经济有效实现形式
1. 建立健全农村集体经济组织。确立农村集体经济组织的市场主体地位，发挥其在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在完成清产核资任务的村（组）建立农村集体经济组织，农村集体经济组织依法取得法人资格，可以称为经济合作社或股份经济合作社，现阶段由县级农业部门发放登记证书，农村集体经济组织可据此办理银行开户等相关手续，开展经营管理活动。在基层党组织领导下，进一步理顺、明晰集体经济组织与村委会的职能关系，逐步实现村民委员会事务和集体经济事务分离，行政村承担村民自治事务，集体经济组织承担集体经济经营管理事务。
2. 多种形式发展集体经济。各县（市、区）要结合实际，通过多种途径发展壮大集体经济。资源丰富的农村集体经济组织要充分利用土地、山林、水面、自然和人文景观等优势，采取集中或联合开发、租赁承包等方式发展现代农业项目、休闲农业和乡村旅游；交通区位优势明显的农村集体经济组织要充分利用闲置的各类房屋设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展物业、仓储、物流等相关产业；农业特色产业突出的农村集体经济组织要立足当地产业，为社会主体提供产、供、销全方位服务。鼓励农村集体经济组织整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业龙头企业、村与村合作、集体经济组织与农民合作社联合共建、异地发展、集聚发展、扶贫开发等多种形式发展集体经济。
3. 引导农村产权规范流转和交易。鼓励农业适度规模经营，涉农县（市、区）要整合现有各类农村产权交易平台，建立健全农村产权交易中心，完善运行机制，开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。
建立健全农村集体经济组织工作从2018年开始，稳妥有序推进，2020年12月底前基本完成。持续推动农村集体经济发展壮大，引导农村产权规范流转和交易。
三、保障措施
（一）强化组织领导。各级党委和政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，按照中央、省委和市委的部署要求，切实加强组织领导，积极稳妥推进改革，确保各项改革措施落地生根。落实市级统筹指导、县级组织实施的领导体制和工作机制，各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。各县（市、区）要建立由党委主要负责同志任组长的领导小组，加强组织领导，落实改革任务。
（二）建立工作机制。市农村集体产权制度改革工作由市委农村工作领导小组组织领导，市委农村工作办公室、市农业局牵头落实。市直相关单位按照职责分工，各司其职，各负其责，形成推进农村集体产权制度改革的工作合力。市委农村工作办公室负责统筹协调、督促检查；市农业局负责工作指导、政策宣传和业务培训；市财政局牵头，相关部门密切配合，完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制；市国土资源局负责统筹安排农村集体经济组织发展所需用地；市金融机构负责完善农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。
（三）加强政策支持。在农村集体产权制度改革中，按照有关规定落实相关税费减免政策。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。依法维护农村集体经济组织及其成员的权益，认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作。
（四）落实经费保障。各县（市、区）要将农村集体资产清查登记经费、信息化管理平台建设资金及运行经费、聘用专业评估机构和司法机构等费用列入财政预算，加大对改革后农村集体公共管理和公共服务的投入，改革后实行村民委员会事务和集体经济事务分离的行政村，由政府按照相关法规和政策拨付运转经费。
（五）加大政策宣传。充分发挥市县各类媒体的作用，采取多种方式加强政策宣传和思想引导，提高村民对农村集体产权制度改革的认识，使改革深入民心。不断强化广大农民的主体意识、基层干部的服务意识，努力营造推进农村集体产权制度改革的良好氛围。加强业务培训，组织县、乡、村有关人员走出去实地学习外地先进经验，让基层干部掌握政策、规范操作。加大典型培育力度，及时总结推介改革中的好经验、好做法，定期开展工作观摩和经验交流活动，以点带面推进工作开展。
