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苏南:土地整治破“三难”
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2010 年 7 月 28 日 星期    【打印】  
人往哪里去 地往哪里流 利益如何分配
苏南:土地整治破“三难”
夏珺 秦晓燕 张晏
  编者按 经济发达的苏南土地整治起步较早,1995年起,苏州吴江、常熟、张家港和常州武进、无锡江阴等地以土地整理为抓手,加快农业现代化建设,为城乡一体化发展打下了坚实基础。进入新世纪特别是2008年以来,苏南新一轮土地整理以城乡建设用地增减挂钩为抓手,依托 “万顷良田建设”,探求破解“城乡二元结构”,解决土地整治“三难”命题:人往哪里去?地往哪里流?利益如何分配?

  6月中旬,《人民日报》记者就这一问题到江苏镇江、常州、苏州等地作了调研采访。7月25日《人民日报》刊发题为《苏南:土地整治破“三难”》的报道,市委书记毛万春批示本报予以转发,敬请关注。

  城镇化,要让农民满意

  “万顷良田”工程让农民“一步到位进城”,大部分农村劳动力在城市就业、安家

  如织林立的脚手架,热火朝天的建筑工地。记者来到镇江新区项目施工现场,不由得被这里恢宏的建设场景所震撼。

  “30栋多层、12栋小高层住宅已封顶,今年11月底确保65万平方米安置房竣工入住。”指着拔地而起的楼群,镇江新区管委会副主任经山河告诉记者:“未来3年,这里将建成全省规模最大的农民安置房住宅小区。”

  经山河介绍,小区建筑面积160万平方米,要建300余栋小高层和多层住宅,同时配建邻里中心、幼儿园、绿地等配套设施6.8万平方米,将集中安置18个行政村的7826户农民,可入住4万多人。预计明年上半年竣工,整个投资近40亿元。

  “好家伙,这规模快赶上北京天通苑啦!”记者不禁感叹。

  如此气派之“大手笔”,出自“万顷良田” 建设工程。

  以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手,通过对田、水、路、林、村综合整治,增加有效耕地面积;通过将农村居民整村迁移到城区现代化小区,提升群众居住环境和生活质量;通过建成大面积、连片高标准农田,优化区域土地利用布局,实现“农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显”的目标。这就是江苏省加快城镇化进程中力推的“万顷良田”建设工程。据介绍,目前全省已有20多个县(市、区)在试点。

  镇江新区“万顷良田”项目区总规模5.59万亩,通过对新区下辖的三个镇、两个街道、18个行政村进行整村搬迁、土地综合整治,可增加农用地8277亩,新增耕地3957亩,建成近6万亩的连片高标准农田。

  显然,这一系列政策都是政府在设计,农民成为被设计者。我们想亲耳听听农民的声音,看农民到底是怎么想的。

  记者调查走访了丁岗镇部分村民。实录如下:    

  丁岗镇留村村主任聂鸣:我村有4000多亩地,前年统计抛荒800多亩。村里青壮劳力95%外出打工,全村基本没有纯农户。留在家里种田的也是种“面子田”、“懒汉田”,不指望它赚钱。不少人家请外地人来种。地种不好,撂在那里不尴不尬的。这种情况,政府不推动改变,靠农民推动,不大可能。

  去年,搞“万顷良田”,大家积极性很高。一期工程我们村整了1000亩耕地,增加了1/4的面积。拆迁的时候,家家户户宅基地带院子,从一砖一瓦到院子里的果树、菜园子,政府都给了补偿。承包地入了股,农民不种地,每亩地还能拿到800块钱(年)。整理多出来的土地,还能参加第二次分配,这么实惠的事,农民当然欢迎了。

  章村村民王明华:我是纯农户,种了快40年田了。我家5亩地分在5个地方,下一次田要走几公里路,种地效益低,挣不了几个钱。前几年,我买了台收割机,帮人种田,增加点收入。搞万顷良田,我家老房子拆了,政府补了近40万元,“上楼”后(指安置到新居点),分了两套新房子,一套自己住,一套给父母,还富余10多万元。我现在做梦都在想,用这笔钱买台车,搞运输。

  留村村民殷荣春:我家承包地加自留地,一共5亩6分田。儿子在镇江公司里上班,家里的地先前全交给外地人种。每亩地纯收入最多500元。现在家里的田全部流转了,按照800块一亩(年),每年补给我家近5000块钱。原先我家宅基地有225平方米,院子有6分,现在拆掉了,补偿我30万元。新建的房子分给我两套,一套140平方米,一套85平方米,两套房子花去23万,还余六七万元,简单装修钱够了。大房子我们自己住,小房子打算出租。楼房虽然空间小了点,但总的生活质量还是提高了。万顷良田对我们农民是件大好事,它是一步到位,起码缩短了一代人进城的时间和成本。

  通过现场采访,我们感受到殷荣春说的“一步到位进城”的内涵和深意。这个现代化的生活社区,最大限度地考虑了农民的工作、生活、学习、娱乐便利;以商业建设为主,引导消费,培养商业氛围;每个小区均有物业管理用房、社区用房、地下室、人防、污水垃圾处理等相关配套设施。所有可能遇到的问题,设计者都想到了。更重要的是,90%以上的农村劳动力能在城市就业。今后,他们真的可以在城里安居乐业了。

  土地,流向集约

  整合土地资源,需要经济实力,应审慎、理性、规范,减少“过程性浪费”

  去年6月,常州金坛启动全省第一家试点,一年多来,“万顷良田”这一有效集聚资源、有序统筹城乡、破解“双保”两难的举措,一直在稳健运行。它延续了苏南多年前提出的“三集中”理念,同时又有创新和发展。省里的项目负责人说,现在的“集中”不同于以往,过去是从小的自然村拆并到行政村,从行政村再拆并到集镇,“农民进城”的过程就是多次拆房、建房的过程。而现在,是将农民直接转移到中心镇,减少了“过程性浪费”,实现最大限度的土地节约集约利用。

  在江苏省国土资源厅厅长夏鸣看来,冲破现有农民分散居住、资源分散经营对生产力发展的束缚,改变原有资源空间布局和配置方式,让生产资料和劳动力之间合理匹配,是城镇化的目标取向。“未来的社会主义新农村,农业生产必然实行规模化、产业化、机械化,农村人口必然大量集居城镇,减少村庄。把握城乡统筹发展的总体目标,现实的路径选择应当摈弃权宜之计,少作无效投入,避免走弯路。”江苏算了一笔大账:通过实施“万顷良田工程”,将建成集中连片、基础设施配套的高标准农田2万公顷以上,新增耕地面积600公顷以上。同时实现工业向园区集中、居住向城镇集中,加速推进工业化、城镇化进程。

  与一些地方为增加建设用地指标,无视农民意愿动辄“拆村并居”的急功近利相比,苏南显得更为审慎、理性和规范。

  夏鸣:“万顷良田是统筹城乡发展的基础性工程,蕴含着一、二、三产业协调发展的理念。通过资源集聚产生的聚合效应,提升一产、支撑二产、繁荣三产,破解城乡二元矛盾,促进城乡统筹。”

  镇江市副市长李小平:“保护耕地、健全公共服务体系、满足产业发展和城镇化需要,这三块成为政府力推‘万顷良田’工程的综合动因。当然前提是要时机成熟。镇江非农产业的比重已超过90%,大部分农户已不再主要靠种地增加收入。土地整治调出来的地能迅速满足当地产业发展、城镇化和农民就地就近就业的需要。天时、地利、人和,才可稳步推进。”

  镇江市国土资源局副局长黄毅:“整合土地资源,需要政府巨大的财力投入。人均GDP超过1万美金的,可以考虑做;人均GDP只有三四千美金的,最好不要做。因为财力不够,政府容易不自觉地从农民的土地上攫取利益,从而引发社会问题。眼睛只盯着‘土地’,不系统考虑解决‘三农’问题,绝对行不通。”

  苏州市国土资源局局长张文根:“我们始终强调一点,宅基地和村庄整理后节约出来的土地,首先用于补充耕地和安置农民,余下的建设用地,只能在项目区内自行调剂消化,不允许跨区置换。我们的目的是优化用地布局,而不是‘卖指标’。”

  据了解,“万顷良田”工程所有的试点方案都经过了专家评审、公示、听证、省辖市政府初审、省国土资源厅审核等重重关口,而且项目区规划与土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护规划、城乡一体化规划紧密衔接,确保“耕地面积不减少,建设用地不增加,农民利益不受损,国土规章不违背。”其中最容易出问题的挂钩指标的管理、使用,都严格按照国土资源部有关文件执行,程序规范,试点有序。

  农民利益永远第一

  保障农民土地权益,就业性收入、保障性收入、财产性收入——三块收入给农民“托底”

  “土地是农民的命根子。动农民的地,首先要考虑如何确保让转移的农民生活水平不降低,长远生计有保障,变换身份得实惠。”一路采访,记者接触到的许多基层国土局长、项目负责人都这么说,看来他们脑子里确实挂了这根“弦儿”。

  增减挂钩,最主要的资金来源是土地。腾出来的地怎么用,用在哪儿,土地增值收益如何分配,成为考验政府公信力和执行力的试金石。

  记者走访的几个市,都制定了明晰的政策,使农民土地权益从三方面得到保障:一是以村为单位成立土地股份合作社,将农民承包田和自留地的经营权以入股形式集中起来,统一发包给专业公司经营,收益归农民所有;二是对整理后新增的耕地确权给村土地股份合作社,收益按合作社章程进行分配;三是将部分新增建设用地指标用于建设标准厂房,实现集聚集约开发和产业配套提升,收益仍归村土地股份合作社。

  常州新区“万顷良田建设工程”位于孟河镇、西夏墅镇境内,项目总投资约13亿元,目标有三:建成高标准农田2.3万亩,新增耕地面积2000余亩;通过居民点和独立工矿地拆迁增加农用地1609亩;新建安置房53.88万平方米,集中安置两个镇12个行政村2700多农户。

  新区政府正着力打造两个平台:投融资平台和土地流转平台。以土地流转为例,所涉及的12个行政村全部成立了具备法人资格的股份合作社。为确保土地流转过程中农民权益不受损,约法三章:一是流转资金不低于500元/亩(这个标准是根据前三年农民种田收益测算的)。二是建立递增机制,5年一个周期,按20%比例增长。三是国家给的政策性补贴全部归农民。也就是说,土地经营权流转了,农民的收益权没有改变。

  新区农业局局长范春苟:“废弃地变良田,对多出来的耕地收益,按‘四三三’比例分配,即40%归村民,30%作为合作社工作经费,另外30%作为风险备用金,万一企业倒闭,合作社可以用风险备用金,支付农民收益。”

  镇江市副市长李小平:“原来农民都有自留地,不用买菜吃。进了城,如果与市民同样价钱买菜,他肯定不愿意。我们想了个办法,在整治后增加的耕地里,安排一定面积的蔬菜基地,给新区农民使用。还有,物业管理费不要农民掏,由集体公共资产补贴;建立公共社区,满足农村婚丧喜事等公共服务需求。类似的问题,我列出了20多个,做梦都在考虑怎么解决。总之,农民变市民的过渡期,政府绝不能做‘甩手掌柜’。”

  与有的地方“围着指标打转转”的“挂钩”动机形成对比,苏南基层政府对农民土地权益以及社会和谐问题的关注度显然更高。除了耕地“红线”,农民的权益保障底线,构成了约束政府行为的另一条不可逾越的“红线”。

  “今后,我们有一块就业性收入,有一块保障性收入,还有一块财产性收入,有这三块收入‘托底’,再加上政府社会公共福利体系的不断完善,我们农民的城镇化之路,当真是条幸福路呢。”农民殷荣春如是说。这话也说出了苏南大多数农民的共同心声。

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