编者按 经济发达的苏南土地整治起步较早，1995年起，苏州吴江、常熟、张家港和常州武进、无锡江阴等地以土地整理为抓手，加快农业现代化建设，为城乡一体化发展打下了坚实基础。进入新世纪特别是2008年以来，苏南新一轮土地整理以城乡建设用地增减挂钩为抓手，依托 “万顷良田建设”，探求破解“城乡二元结构”，解决土地整治“三难”命题：人往哪里去？地往哪里流？利益如何分配？

　　6月中旬，《人民日报》记者就这一问题到江苏镇江、常州、苏州等地作了调研采访。7月25日《人民日报》刊发题为《苏南：土地整治破“三难”》的报道，市委书记毛万春批示本报予以转发，敬请关注。

　　城镇化，要让农民满意

　　“万顷良田”工程让农民“一步到位进城”，大部分农村劳动力在城市就业、安家

　　如织林立的脚手架，热火朝天的建筑工地。记者来到镇江新区项目施工现场，不由得被这里恢宏的建设场景所震撼。

　　“30栋多层、12栋小高层住宅已封顶，今年１１月底确保65万平方米安置房竣工入住。”指着拔地而起的楼群，镇江新区管委会副主任经山河告诉记者：“未来３年，这里将建成全省规模最大的农民安置房住宅小区。”

　　经山河介绍，小区建筑面积１６０万平方米，要建３００余栋小高层和多层住宅，同时配建邻里中心、幼儿园、绿地等配套设施６.８万平方米，将集中安置１８个行政村的７８２６户农民，可入住４万多人。预计明年上半年竣工，整个投资近40亿元。

　　“好家伙，这规模快赶上北京天通苑啦！”记者不禁感叹。

　　如此气派之“大手笔”，出自“万顷良田” 建设工程。

　　以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积；通过将农村居民整村迁移到城区现代化小区，提升群众居住环境和生活质量；通过建成大面积、连片高标准农田，优化区域土地利用布局，实现“农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显”的目标。这就是江苏省加快城镇化进程中力推的“万顷良田”建设工程。据介绍，目前全省已有２０多个县（市、区）在试点。

　　镇江新区“万顷良田”项目区总规模５.５９万亩，通过对新区下辖的三个镇、两个街道、１８个行政村进行整村搬迁、土地综合整治，可增加农用地８２７７亩，新增耕地３９５７亩，建成近６万亩的连片高标准农田。

　　显然，这一系列政策都是政府在设计，农民成为被设计者。我们想亲耳听听农民的声音，看农民到底是怎么想的。

　　记者调查走访了丁岗镇部分村民。实录如下：    

　　丁岗镇留村村主任聂鸣：我村有4000多亩地，前年统计抛荒800多亩。村里青壮劳力95%外出打工，全村基本没有纯农户。留在家里种田的也是种“面子田”、“懒汉田”，不指望它赚钱。不少人家请外地人来种。地种不好，撂在那里不尴不尬的。这种情况，政府不推动改变，靠农民推动，不大可能。

　　去年，搞“万顷良田”，大家积极性很高。一期工程我们村整了1000亩耕地，增加了1/4的面积。拆迁的时候，家家户户宅基地带院子，从一砖一瓦到院子里的果树、菜园子，政府都给了补偿。承包地入了股，农民不种地，每亩地还能拿到８００块钱（年）。整理多出来的土地，还能参加第二次分配，这么实惠的事，农民当然欢迎了。

　　章村村民王明华：我是纯农户，种了快40年田了。我家5亩地分在5个地方，下一次田要走几公里路，种地效益低，挣不了几个钱。前几年，我买了台收割机，帮人种田，增加点收入。搞万顷良田，我家老房子拆了，政府补了近40万元，“上楼”后（指安置到新居点），分了两套新房子，一套自己住，一套给父母，还富余10多万元。我现在做梦都在想，用这笔钱买台车，搞运输。

　　留村村民殷荣春：我家承包地加自留地，一共5亩6分田。儿子在镇江公司里上班，家里的地先前全交给外地人种。每亩地纯收入最多500元。现在家里的田全部流转了，按照800块一亩（年），每年补给我家近5000块钱。原先我家宅基地有225平方米，院子有6分，现在拆掉了，补偿我３０万元。新建的房子分给我两套，一套１４０平方米，一套８５平方米，两套房子花去２３万，还余六七万元，简单装修钱够了。大房子我们自己住，小房子打算出租。楼房虽然空间小了点，但总的生活质量还是提高了。万顷良田对我们农民是件大好事，它是一步到位，起码缩短了一代人进城的时间和成本。

　　通过现场采访，我们感受到殷荣春说的“一步到位进城”的内涵和深意。这个现代化的生活社区，最大限度地考虑了农民的工作、生活、学习、娱乐便利；以商业建设为主，引导消费，培养商业氛围；每个小区均有物业管理用房、社区用房、地下室、人防、污水垃圾处理等相关配套设施。所有可能遇到的问题，设计者都想到了。更重要的是，90%以上的农村劳动力能在城市就业。今后，他们真的可以在城里安居乐业了。

　　土地，流向集约

　　整合土地资源，需要经济实力，应审慎、理性、规范，减少“过程性浪费”

　　去年６月，常州金坛启动全省第一家试点，一年多来，“万顷良田”这一有效集聚资源、有序统筹城乡、破解“双保”两难的举措，一直在稳健运行。它延续了苏南多年前提出的“三集中”理念，同时又有创新和发展。省里的项目负责人说，现在的“集中”不同于以往，过去是从小的自然村拆并到行政村，从行政村再拆并到集镇，“农民进城”的过程就是多次拆房、建房的过程。而现在，是将农民直接转移到中心镇，减少了“过程性浪费”，实现最大限度的土地节约集约利用。

　　在江苏省国土资源厅厅长夏鸣看来，冲破现有农民分散居住、资源分散经营对生产力发展的束缚，改变原有资源空间布局和配置方式，让生产资料和劳动力之间合理匹配，是城镇化的目标取向。“未来的社会主义新农村，农业生产必然实行规模化、产业化、机械化，农村人口必然大量集居城镇，减少村庄。把握城乡统筹发展的总体目标，现实的路径选择应当摈弃权宜之计，少作无效投入，避免走弯路。”江苏算了一笔大账：通过实施“万顷良田工程”，将建成集中连片、基础设施配套的高标准农田2万公顷以上，新增耕地面积600公顷以上。同时实现工业向园区集中、居住向城镇集中，加速推进工业化、城镇化进程。

　　与一些地方为增加建设用地指标，无视农民意愿动辄“拆村并居”的急功近利相比，苏南显得更为审慎、理性和规范。

　　夏鸣：“万顷良田是统筹城乡发展的基础性工程，蕴含着一、二、三产业协调发展的理念。通过资源集聚产生的聚合效应，提升一产、支撑二产、繁荣三产，破解城乡二元矛盾，促进城乡统筹。”

　　镇江市副市长李小平：“保护耕地、健全公共服务体系、满足产业发展和城镇化需要，这三块成为政府力推‘万顷良田’工程的综合动因。当然前提是要时机成熟。镇江非农产业的比重已超过９０％，大部分农户已不再主要靠种地增加收入。土地整治调出来的地能迅速满足当地产业发展、城镇化和农民就地就近就业的需要。天时、地利、人和，才可稳步推进。”

　　镇江市国土资源局副局长黄毅：“整合土地资源，需要政府巨大的财力投入。人均GDP超过1万美金的，可以考虑做；人均GDP只有三四千美金的，最好不要做。因为财力不够，政府容易不自觉地从农民的土地上攫取利益，从而引发社会问题。眼睛只盯着‘土地’，不系统考虑解决‘三农’问题，绝对行不通。”

　　苏州市国土资源局局长张文根：“我们始终强调一点，宅基地和村庄整理后节约出来的土地，首先用于补充耕地和安置农民，余下的建设用地，只能在项目区内自行调剂消化，不允许跨区置换。我们的目的是优化用地布局，而不是‘卖指标’。”

　　据了解，“万顷良田”工程所有的试点方案都经过了专家评审、公示、听证、省辖市政府初审、省国土资源厅审核等重重关口，而且项目区规划与土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护规划、城乡一体化规划紧密衔接，确保“耕地面积不减少，建设用地不增加，农民利益不受损，国土规章不违背。”其中最容易出问题的挂钩指标的管理、使用，都严格按照国土资源部有关文件执行，程序规范，试点有序。

　　农民利益永远第一

　　保障农民土地权益，就业性收入、保障性收入、财产性收入——三块收入给农民“托底”

　　“土地是农民的命根子。动农民的地，首先要考虑如何确保让转移的农民生活水平不降低，长远生计有保障，变换身份得实惠。”一路采访，记者接触到的许多基层国土局长、项目负责人都这么说，看来他们脑子里确实挂了这根“弦儿”。

　　增减挂钩，最主要的资金来源是土地。腾出来的地怎么用，用在哪儿，土地增值收益如何分配，成为考验政府公信力和执行力的试金石。

　　记者走访的几个市，都制定了明晰的政策，使农民土地权益从三方面得到保障：一是以村为单位成立土地股份合作社，将农民承包田和自留地的经营权以入股形式集中起来，统一发包给专业公司经营，收益归农民所有；二是对整理后新增的耕地确权给村土地股份合作社，收益按合作社章程进行分配；三是将部分新增建设用地指标用于建设标准厂房，实现集聚集约开发和产业配套提升，收益仍归村土地股份合作社。

　　常州新区“万顷良田建设工程”位于孟河镇、西夏墅镇境内，项目总投资约１３亿元，目标有三：建成高标准农田２.３万亩，新增耕地面积２０００余亩；通过居民点和独立工矿地拆迁增加农用地１６０９亩；新建安置房５３.８８万平方米，集中安置两个镇12个行政村２７００多农户。

　　新区政府正着力打造两个平台：投融资平台和土地流转平台。以土地流转为例，所涉及的12个行政村全部成立了具备法人资格的股份合作社。为确保土地流转过程中农民权益不受损，约法三章：一是流转资金不低于500元/亩（这个标准是根据前三年农民种田收益测算的）。二是建立递增机制，5年一个周期，按20%比例增长。三是国家给的政策性补贴全部归农民。也就是说，土地经营权流转了，农民的收益权没有改变。

　　新区农业局局长范春苟：“废弃地变良田，对多出来的耕地收益，按‘四三三’比例分配，即40%归村民，30%作为合作社工作经费，另外30%作为风险备用金，万一企业倒闭，合作社可以用风险备用金，支付农民收益。”

　　镇江市副市长李小平：“原来农民都有自留地，不用买菜吃。进了城，如果与市民同样价钱买菜，他肯定不愿意。我们想了个办法，在整治后增加的耕地里，安排一定面积的蔬菜基地，给新区农民使用。还有，物业管理费不要农民掏，由集体公共资产补贴；建立公共社区，满足农村婚丧喜事等公共服务需求。类似的问题，我列出了２０多个，做梦都在考虑怎么解决。总之，农民变市民的过渡期，政府绝不能做‘甩手掌柜’。”

　　与有的地方“围着指标打转转”的“挂钩”动机形成对比，苏南基层政府对农民土地权益以及社会和谐问题的关注度显然更高。除了耕地“红线”，农民的权益保障底线，构成了约束政府行为的另一条不可逾越的“红线”。

　　“今后，我们有一块就业性收入，有一块保障性收入，还有一块财产性收入，有这三块收入‘托底’，再加上政府社会公共福利体系的不断完善，我们农民的城镇化之路，当真是条幸福路呢。”农民殷荣春如是说。这话也说出了苏南大多数农民的共同心声。